政府與公立學校行政關系法治化論綱

導論
一、本書的緣起
二、本書的理論與實踐意義
三、現有研究綜述
四、本書的研究範圍
五、本書的研究方法、框架與創新
第一章 我國政府與公立學校關系的基本理論——歷史變遷、性質與特點的分析
第一節 我國政府與公立學校關系的變遷
一、歷史嬗變之輪廓
二、新中國政府與公立學校關系發展的特點
第二節 公立學校法律地位的中外比較
一、我國公立學校地位的法律規定與理論分歧
二、域外公立學校法律定位之立法例與啟示
三、判斷我國公立學校是否具有獨立人格的標準
四、我國公立學校法律定位的正確認識
第三節 我國政府與公立學校法律關系的性質
一、政府與公立學校法律關系的性質類別︰民事關系抑或行政關系
二、政府與公立學校行政法律關系的類屬︰內部抑或外部行政法律關系
第四節 我國政府與公立學校關系的現實特點
一、政府的教育行政管理職權具有濃厚的內部色彩
二、學校的法人地位缺乏制度保障
第五節 政府與公立學校關系的法律特點
一、政府與公立學校法律地位的平等性
二、法律上雙方主體權利義務的法定性
三、法律上雙方法律權益糾紛解決的外部性
第二章 政府與公立學校關系的理論背景分析
第一節 市場與政府關系理論
一、大市場與小政府模式
二、小市場與大政府模式
三、大市場與小而能政府的模式
四、對構建我國政府與學校關系的啟示
第二節 治理理論
一、治理理論的內涵
二、我國府校關系的治理變革
第三節 法治國家理論
一、法治國家思想源流考
二、法治國家原則對府校關系的型塑
第四節 教育規律理論
一、教育的人格主體性
二、教育的專業自主性與自律性
三、教育的公共性
第三章 政府與公立學校行政法律關系的內容
第一節 我國教育行政權的現狀
一、在與公立學校關系上政府的全能性地位
二、政府對公立學校的義務與職責缺乏具體、有效的制度保障
三、政府的一些重要行政職權還缺乏法律規範，教育領域法治化水平有待提升
第二節 政府在與公立學校關系中的合理定位
一、教育公平的保障與促進者
二、公立學校發展的宏觀調控者
三、公立學校基本制度的提供者
四、公立學校的法律監管者
第三節 政府管理公立學校的具體職權內容
一、學校基本設施方面
二、學校組織方面
三、學校的教師管理方面
四、學校的招生、選拔事項
五、學校的教育教學與研究事項
六、學生管理事項方面（含畢業與學位授予）
七、學校財務方面
第四章 政府管理公立學校職權的行使
第一節 政府管理公立學校的手段選擇理論
一、多樣的手段
二、政府管理公立學校手段選擇的規則
第二節 我國政府對公立學校管理手段變革的必要性
一、改變我國教育行政管理方式現狀的需要
二、適應現代公共行政發展的需要
三、保障學校辦學自主權的需要
第三節 政府管理公立學校手段的革新
一、強制行為使用的有限化
二、行政方式的柔性化
三、教育行政的透明化與提高參與度
結論
參考文獻
後記

教育是近年來中國社會的熱點問題之一。教育之所以受到社會的廣泛關注有多種原因，其中一個原因就是隨著中國教育體制改革的不斷深入，各種矛盾交織所引發的教育收費、教育公平、素質教育等關鍵問題沒有得到徹底解決，而且改革越深入，矛盾越突出，問題也越復雜，教育改革似乎走入瓶頸之中。對于如何突破教育改革的瓶頸，理論界進行了熱烈的探討，實踐中也從未停止探索。在我看來，要徹底改變教育體制中的問題，必須從學校入手。學校作為現代社會中有著獨特運行規律的組織體，是教育的載體，是教育領域所有矛盾的焦點。

在現行制度下，學校的發展面臨兩大體制性障礙。第一，是教育行政管理體制障礙，即我們通常所說的政校關系問題。政府和學校之間是一種什麼性質的關系？這種關系的本質是什麼？學術界提出了很多觀點。我認為從體制的角度來看，政校關系的核心是權力的分配問題，即政府和學校之間職權、職責的界定問題。政校關系理不順，政府該管的沒有管，形成權力缺位；不該管的，自然也管不好，形成權力錯位。政府職能的缺位和錯位就會導致教育改革的梗阻，形成一個結，影響整個教育事業的發展。然而循著歷史的脈絡，我們發現，新中國成立後，不考慮“文革︰’期間的非正常中斷，政府開展教育體制改革的步伐從未停止過，改革也逐漸深入。但是毋庸諱言，縱觀建國以來我國教育體制變遷的歷程，在處理中央與地方的關系以及政府和學校的關系時，或者過分強調中央領導，或者急于擴大地方和學校的權力，未能在中央和地方、政府和學校之間實現合理的、科學的職權劃分，出現“統”、“死”、“亂”、“收”的循環局面；第二，是學校內部組織體制的障礙。管理學的基本常識是，結構決定功能，現有的學校管理體制是與計劃經濟相適應的，學校習慣于依賴政府，有些學校甚至將此作為擺脫責任的一種手段。正如我們在調研中一位校長所言︰“學校的配餐、安全等方面，以前是學校自己管，局（指教育局）里怕出問題，就又收上去統一管理。我們學校也感覺蠻好的，不要學校自己負責任，出了問題由局里擔著。”現實中很多學校習慣于作為行政科層體系的一個環節，附屬于上級主管行政機關，從招生到畢業，整個生產流程都听命于教育行政機關的安排。這種高度行政化的特點進一步導致學校內部的管理體制具有很強的官僚體制特征。在學校內部管理權力的行使方面，權力集中，民主、科學的決策機制仍未形成。歷史上的教訓告訴我們，單純改革政府和學校的關系並不能徹底理順我國教育體系的法律關系，學校內部的問題不解決，教育行政體制改革不可能成功。現代學校制度的建立，不僅在于政府的筒政放權，更在于學校能否“用權”，能否“用好權”。

解決上述體制性障礙，首要任務就是要在理論上弄清楚政府和學校的職權和責任分擔。我國教育體統行政化的一個具體表現就是政府作為學校投資者和行政管理者的角色混同。因此，改革目標之一應當是分解政府在教育中的角色，按照政府的不同角色，確立政府應當行使的職能。政府和學校是兩種不同性質的社會組織，具有不同的組織目標和社會任務。調整政府和學校的關系，應當從兩者的角度分別確定政府和學校各自應當干什麼，界分政府權限和學校權限，厘清政府行為和學校行為。明確政府是教育體系的構建者、教育公平的維護者、教育投入的保障者、學校運行和學校教育質量的監督者。學校則是教育行為的具體實施者，是教育問題的專家。

周蘭領博士在攻讀博士學位期間，在我的指導下對如何構建政府與公立學校的合理關系進行了探索。最近，他的博士論文能夠出版，我很高興。這本著作顯示了作者對我國府校關系的基本理論、政府對公立學校的管理職權以及方式等問題的思考。當然，書中提出的一些觀點尚存在值得商榷的地方。希望他能夠就教育法制等行政法問題進行更深入的研究，並更好地為社會服務。