案例土地利用法

推薦序／林錫堯
推薦序／陳立夫
推薦序 案例土地利用法制研究的拓荒者／李念祖
自 序

【計畫法編】
◆都市計畫之法律性質／1
壹、都市計畫之內容／2
貳、都市計畫之種類／2
參、主要計畫與細部計畫／3
肆、通盤檢討與個案變更／4
伍、都市計畫之性質／4

◆土地使用分區管制與都市計畫／11
壹、都市計畫法之立法目的與適用範圍／12
貳、電子遊戲場業管理條例之立法目的與都市計畫法第79條之關係／13
參、授權明確性原則之意義及其適用／15

◆論「禁止容積移入」行為之法律性質／19
壹、容積率之意義及目的／21
貳、容積移轉與禁止容積移入之意義及目的／21
參、通盤檢討或個案變更／23
肆、「禁止容積移入」之法律性質／24
伍、不當聯結禁止、比例與平等原則／25

◆共有土地違規使用之裁罰／29
壹、公共設施保留地未辦理徵收補償前，土地所有權人有哪些合法使用權利？／30
貳、行為責任或狀態責任？／31
參、何謂共同侵權行為人？應如何裁罰始為合理？／32

【都市更新編】
◆你家被都更了！你知道嗎？／37
壹、都市更新之意義及目的／38
貳、都市更新所需之同意比例／42
參、財產權保障與正當法律程序原則／46

◆都市更新地區範圍與更新單元之劃定／55
壹、都市更新地區範圍或更新單元之劃定與公益目的／56
貳、都市更新地區範圍或更新單元劃定之主體／59
參、都市更新單元劃定評估標準與行政法一般適用原則／64

【建築管理編】
◆建造執照開工日期之起算時點／71
壹、何謂開工？／72
貳、開工之日應如何起算？／72
參、地方制度法第19條規定建築管理事項為縣自治事項，地方政府可否自為與建築法第53條規定「開工日」不同之解釋及認定？／73

◆建築線與現有巷道／77
壹、何謂現有巷道？／79
貳、現有巷道認定之目的／80
參、現有巷道與指定建築線／80
肆、現有巷道之認定標準／81
伍、現有巷道與既成道路／87

【地籍編】
◆地籍圖重測／91
壹、地籍圖重測之法律性質為何？／91
貳、複丈之法律依據及申請條件為何？／92
參、更正登記之法律依據及要件為何？／93

【土地利用編】
◆計畫原理與非都市土地分區及用地變更編定／97
壹、非都市土地分區使用管制之意義及目的／98
貳、非都市土地使用分區及用地編定原則／99
參、非都市土地使用分區及用地變更編定／100
肆、國土計畫法下之非都市土地使用管制／103

◆非都市土地用地變更編定與法律保留原則／109
壹、用地變更之法律性質／110
貳、用地變更之法律依據／110
參、用地編定變更與法律保留原則／112

【重劃編】
◆土地重劃差額地價請求權時效之計算／117
壹、公法上請求權時效之意義及時效完成之效力／118
貳、公法上請求權時效期間及時效起算之時點／119
參、公法上請求權於行政程序法施行前發生之時效期間計算方式／120
肆、行政程序法第131條規定，於行政程序法施行後，能否作為公行政主體與人民公法上請求權消滅時效之共通規定／121

【土地徵收編】
◆徵收請求權／127
壹、除法律別有規定外，人民是否有請求需用土地人向國家申請徵收土地之公法上請求權？／129
貳、具公用地役關係之道路得否請求徵收？或應依民法第767條規定請求救濟？／130

◆從區段徵收本質論抵價地之申領／135
壹、土地徵收之本質、意義及目的／137
貳、區段徵收之意義及目的／140
參、區段徵收抵價地之申領／145

◆公共設施保留地補償費之計算／151
壹、土地徵收條例第30條第1項、都市計畫法第49條及平均地權條例第10條規定，以毗鄰「非公共設施保留地」之平均公告土地現值，作為徵收補償之標準，其所謂「非公共設施保留地」是否應包括「公共設施用地」在內？／153
貳、所謂「毗鄰非公共設施保留地」之平均公告土地現值，應指毗鄰之非公共設施保留地之平均公告土地現值？抑或是土地徵收條例施行細則第31條第1項所稱之毗鄰各非公共設施保留地區段地價之平均數？／154

◆農作改良物補償範圍之認定／161
壹、不確定法律概念之意義／162
貳、不確定法律概念與判斷餘地／163
參、不確定法律概念之司法審查密度／163

◆農作改良物補償標準與補償相當性原則／167
壹、土地徵收之特性／168
貳、補償相當性原則／168
參、農作物補償標準／170

◆撤銷徵收／175
壹、土地徵收之意義及效力／176
貳、撤銷徵收之意義及效力／178
參、市地重劃之意義及效力／179
肆、抵費地之意義及效力／180
伍、行政處分送達之方式及效力／181
 

推薦序

　　珍玲是我任職於法務部時，經當時的青年輔導委員會推薦面試任用之海外學人，這是她的第一份工作。當時，她雖缺乏工作經驗，但能積極認事，努力學習，且整體法感強、理解力佳、反應迅速，故能勝任當時法務部參事室（即現在的法規委員會）的法制作業工作，負責法務部主管部分的法案研擬，並參與行政院所屬各部會的法案研擬，適時提供適當之法制見解，尤其能發揮其留學德國之學術知識，視需要提供德國相關法制與文獻資料，表現甚為傑出，曾獲不少記功嘉獎。法務部的工作，除擴展其法律視野外，也增進其法制實務之經驗與能力。

　　珍玲素有志於學，不斷進修充實自己，於通過律師考試之同年，亦考取教育部公費留學，嗣於理律法律事務所服務後，隨即負笈至德國福萊堡大學公法研究所攻讀計畫法。回國後任教於逢甲大學土地管理學系，由於她生性淳良，為人誠摯，樂於教職，以培養更多優秀學子為職志，故能勝任愉快，且能於其所好之土地及計畫法領域內繼續從事學術研究，並受邀參與相關行政實務之法律諮商，使其理論與實務得以相互印證。

　　土地行政法屬特別行政法之領域，土地問題又關乎計畫、地政、乃至景觀等專業，實證經驗特別重要。珍玲本於其上述種種歷練，發為諸多文章，甚具參考價值。本書所檢擇之土地法規相關爭議案件實例，橫跨都計、區計、重劃、徵收等計畫及地政法規，十分龐雜，然其從法規範的本質出發，將其歷年所遇之爭議性、代表性案件，以淺顯易懂文字，依法規為明確之解析，並以民眾觀點，對相關土地政策提出專業之針貶，吾人相信本書當有助於學生之學習與實務之應用，故樂為之序。
推薦序

　　今日吾人日常活動，與土地利用有著密切關連；另國家基於公益目的，亦以諸多法規對於土地利用相關事項予以多方、必要之規制。而土地利用法規所涉之法現象與法律關係多端，固多屬公法性質之規範，並受憲法，乃至行政法一般法律原則之制約，但亦交織著私法性質之規範，是其整體法規範體系多元複雜。

　　日本行政法學大家阿部泰隆教授在其論著《行政法再入門（下）》第十六章「政策法學」（信山社，2016年11月2版）中提及十九世紀德國法學家基爾希曼（Julius Hermann von Kirchmann）於其著《作為科學之法學的無價值性》（1848年）中，即指出：法律論著之十分之九以上，是在處理實定法之缺失、疑義、矛盾、過時、恣意，處理自然法者僅是極少數之部分。藉此以指摘即使時至現今之日本，其實定法整體及法學研究上，亦存有相同問題與現象。而此等問題、現象在我國，又何嘗不是如此？尤其，作為行政法各論之土地利用法領域更是如此，由於其規範多元複雜，結果不僅規範本身，甚且執行面之各行政行為，普遍存在諸多內在缺失與問題；且亦因如此，於是另一方面，學術上對於土地利用法制相關議題之發現、檢討及建言，仍有待拓展與深耕。

　　王珍玲副教授任職逢甲大學土地管理學系，學術專長為憲法、行政法及土地法，尤於土地公法領域之研究，致力獨多，值得肯定。現王副教授擬就歷年發表土地利用法相關議題之部分論文改寫集結，以《案例土地利用法》為書名，將之出版。其全書各篇包括都市計畫、都市更新、容積移轉、建築管理、都市‧非都市土地之使用管制及其相關裁罰與行政救濟、土地重劃、土地徵收（區段徵收）與補償等有關土地利用法制議題，採案例解析（案例事實、要點、研析）型態，除對各議題所涉法規範為概說外，更從憲法、行政法總論之立論觀點，以法解釋論方法，指陳問題重點，予以析論；其整體內容諸凡取材、分析及論斷，多有足取。且所論實務與理論兼具，言之有物，對一般研習土地法學或處理土地事務者，皆有指引或參考之價值；同時，使吾人對現行土地利用法制問題與執行缺失之發現與匡正，乃至有關議題研究之再思與深化，亦將多所啟發，是具意義。值本書付梓之際，余重其作，爰略綴數語，以之為序。
推薦序

案例土地利用法制研究的拓荒者

　　這是臺灣第一本從實際案例研究土地利用法的重要著作。

　　土地利用法制的規範基礎在哪裡？是在憲法第10章的第108條第2款、12款、14款，第13章的第142條；特別重要的，當然還有第143條。

　　按我國憲法的基本國策所設計的國民經濟體系，原是一個以市場經濟為基底，計劃經濟為例外的經濟秩序。識者辨識其市場經濟體制的基底，係從憲法第148條：「中華民國領域內，一切貨物應許自由流通」，可以看出業已構建了自由市場經濟的格局；另從第144條：「公用事業及其他有獨佔性之企業，以公營為原則，其經法律許可者，得由國民經營之。」直接使用市場經濟基於自由競爭與自然獨占（natural monopoly）企業的概念建構經濟體制，也可偵知其旨。

　　若是追問市場經濟的例外之處何在？土地，應該是個不能不提的例子。

　　土地，是有限的資源；土地市場，不是完全競爭的自由市場。憲法第143條分為4項所規定的土地政策，從土地國有到依法私有，到照價納稅與照價收買（此中與公用徵收有無區別，如何區別，均值得研究討論），到礦產國有，到課徵增值稅，到土地分配與整理，再到扶植耕作與限定耕作面積等項，其指向均係將土地視作數量有限以致需防壟斷，而為避免土地價格受到違反市場經濟法則之人為操縱，乃無一不需關於土地的規劃及利用法制相與對應。同時憲法第108條中又已規定，行政區劃（第2款）、土地法（第12款）、公用徵收（第14款）等等均為委辦事項，相為呼應。這是根據憲法的相關規定，言土地利用之法制規劃的根本定位所在。

　　可以這麼說，大凡土地之國有與私有，到土地之利用與不利用，區域規劃、都市計劃、地籍測量及其編定、土地重劃、地價評估、還有土地的公用徵收等等，無一不在土地利用法制的射程與研究範圍之內。也因為土地利用法制，實用性極強，不能只從憲法簡約的條文規定作浮面的理解，還必須基於法治國家之憲政原理，深入相關行政法規的肌理，才能得其旨趣；更不能只重制度或理論研究，而還必須同時面向實務應用，從實際司法案例的分析討論著手，才能真正理解並且有效實現規劃並利用土地的法治目的與實施效果，解決因土地利用而生的諸般爭議與鉅細問題。

　　王珍玲教授，卒業於國立中興大學法商學院（即今臺北大學之前身）；在負笈德國深造之前，即曾供職政府法務部門，熟諳法務行政運作實務。又曾與我在所服務的理律法律事務所一度共事，早已深知她法律素養深厚，且有志於學術；嗣獲公費留學德國，專研公法，於福萊堡（Freiburg）大學取得法學博士學位，回臺後即長年居住臺灣中部任教上庠，春風化雨。

　　珍玲教授用功甚勤，長於研究著述，既目光宏遠，又不辭繁細。曾經與學界友人聯手悉心翻譯完成大部頭的德國建設法典（BauGB），一改業界累積多年將之視為建築法規的誤會。只此一事，已可知其學問貢獻，非在淺顯。

　　與建設法制不可割離的興趣，在於她一向鍾情的土地法律。她總以為，土地法固可從民商私法的角度視為私有財產法制的特別法，構成土地法學之傳統取徑，但也應上溯憲法規範定位，以公法的視野研究如何規劃土地之利用，始能成就規範國家公權力、促進土地之合理利用，從而實現憲法第142條謀求國民經濟社會均足的終極目的。此書匯集了近二十篇論文，越十萬言，都是她歷年來相關論述的重要心得。此書在公法領域中，兼賅理論與實踐，終則以「案例土地利用法」為題付梓出版，誠為土地法領域之中，少見而不可多得的公法法學著作。

　　我經其提點，將本書之篇章內容拜讀一過，乃能恍然於其研究慧眼別具，更已見識到她如何選擇許多行政、司法的實務案例，細心剖析、發掘並檢視現行土地利用法制之中，特別是關於都市計劃、都市更新、建築管理、地籍重測、用地編定、土地重劃還有土地徵收的諸般面向，圍繞著如何控制土地價格因素的核心議題，以謀掌握實現土地利用價值之制度設計、規劃、運作的重心，乃至批判其間的盲點與繞行的彎路何在，及其矯治之道，莫不是珍玲教授迥異於前人著述的獨到所在。

　　珍玲教授，堪稱案例土地利用法制研究領域之中，一位罕見的拓荒者。我相信這一本書，將只是她日後源源不絕之學術論述，初試啼聲的一個序曲而已。在其以本書嘉惠士子及業界社群，俾益眾多後來的研究討論之後，續出蘊蓄，屬樓迭上，至堪期待。是為序。
自序

　　筆者自中興大學法商學院法律系畢業後，一直從事法律相關工作，倏忽已逾三十年，因生性疏於筆耕，許多見解並未付梓。然自師從Herr Pro. Rainer Wahl從事計畫法制之研究及土地相關法規之教學與實務工作迄今，屢見地政及規劃相關學科學生及工作從業人員遇到爭議時，因未能掌握相關法律專業知識及原理，以致誤認爭點或適用法律錯謬，造成實務之紛爭；復見法律專業人士亦因不瞭解地政及規劃學科原理，僅憑法律文義，而錯解、誤認或誤用相關法令，反添實務之困擾。遂不揣淺陋，以實例研析方式，就土地法規相關爭議問題，獻曝一二。除就教於方家外，並冀望此書對於相關領域學生與土地實務工作者，甚至政府機關之同仁們，於問題之釐清、相關法規之適用及法制之建置，有所裨益；並對相關領域學理之研究，達拋磚引玉之效。

　　近幾年社會各界對土地政策與問題日漸關注，愈來愈多有志之士從事土地相關法律問題研究。惟土地問題橫跨法律、地政、規劃及景觀等學科，相關法規除涉及民事與土地行政外，更與憲法中人民財產權、居住遷徙自由、中央與地方權限分配及基本國策有關。是該等問題之研析，亦須從前述學科學理出發，方能正確解答。

　　本書實例多從內政部訴願案中檢擇而成，在此謹對內政部訴願委員會歷屆委員及全體同仁致謝。並以此書獻給我的父母、所有幫助過我與需要幫助的人及這片土地