公共預算中的政治︰收入與支出，借貸與平衡

第1章 公共預算中的政治
1.1 什麼是預算？
1.2 政府預算
小案例︰城市經理回應尖刻的預算批評
小案例︰政府純淨和結果法案
1.3 公共預算中的政治的含義
1.4 預算決策制定
1.5 微觀預算和宏觀預算
1.6 總結和結論
第2章 稅收中的政治
2.1 增稅
小案例︰伊利諾伊州收入稅的增加
小案例︰俄亥俄州代頓市成功的市政增稅
2.2 保護政治
小案例︰立法機關否決經濟發展刺激
小案例︰明尼蘇達州稅式支出的政治
2.3 改革中的政治
2.4 總結和結論
第3章 預算過程的政治
3.1 宏觀和微觀政治
小案例︰共和黨的宏觀改革建議
小案例︰微觀政治︰歪曲規則以贏得個別決策
3.2 公共預算和預算過程
3.3 預過程中的可變要素
小案例︰參與型預算
3.4 聯邦、州和地方政府之間的差異
3.5 總結和結論
第4章 改變預算過程的動力
4.1 聯邦預算過程的主要變化
小案例︰委員會對格拉姆-拉德曼-霍林斯法案的反應
4.2 州一級預算過程的變化
小案例︰伊利諾伊州早期的預算演變
小案例︰伊利諾伊州的預算過程︰州長和立法機構
小案例︰佛羅里達州預算過程中的行政和立法機構
4.3 地方層次上預算過程中的變化
小案例︰俄亥俄州的克利夫蘭
小案例︰坦帕的目標—基礎預算
4.4 總結和結論
……

當我準備出版《公共預算中的政治》一書時，富有戲劇性的是，白宮和國會的頭頭們卻在平衡聯邦預算的問題上沒有達成協議。沒有達成預算協議，聯邦政府就得關門；而讓共和黨人大吃一驚的是，公眾不僅被政府即將關心所激怒，而且還指責共和黨人妨礙了預算制定過程。1996年，有一種濃厚的對政府的不信任氣氛，看來沒有可能達成任何平衡預算的協議。

到1997年，情況發生了改變。共和黨人在國會選舉中基本上不能保持多數席位。在這種微弱多數的情況下，共和黨人要采取什麼行動，就必須與民主黨人合作。總統希望達成協議。經濟的迅速發展，帶來了比預期要好的財政收入，使得兩個有爭議的問題得以解決，一個是建議降低生活費指數，一個是對醫療補助項目制定上限。

在1997年秦夏之際，通過削減自由裁量權項目（其中包括國防）和降低醫療補助項目開支的增長速度，達成了一項協議以平衡2002年以前的財政預算。在5年中，醫療補助項目一項就將產生超過1000億美元的結余。這一攬子效果還包括5年內削減淨稅收850億美元，10年內削減淨稅收2500億美元。另外，總統取得320億美元，用以支付他所偏愛的項目，其中包括將衛生保健擴展到貧困孩子、給合法移民提供福利補助，以及為Pell教育補助提供更多資金。到1998年，迅速發展的經濟和高漲的股市所取得的收入足以平衡預算或者基本上可能平衡聯邦預算（平衡率根據社會保險基金是否有剩余來決定）。因此，政策爭論的焦點又轉向是否應將支出的上限提高一點，或者繼續嚴格控制支出，將節余的資金用于更多的減稅項目。

聯邦預算在意想不到的情況下得以平衡而引發的沖突，說明了公共預鼻的一些特點。關于平衡預算的傳聞的第一個主題是預算妥協有時涉及的是主要的政策問題。預算觀察家們用諸如火車失事或者預算戰爭等詞匯來描述關于預算的不停歇的爭論。參與預算談判的每位行動者在交易的最後都能得到點什麼。預算過程既令人激動，又得到了滿意的結果。

2002年聯邦預算平衡妥協中的第二個主題是那些不如意的結果有時是在事後才發生。如上述協議是1997年達成的，但其計劃削減的開支大部分都將發生在2001年和2002年，2002年後減稅的成本就會增大。預算平衡的目標是一個如此吸引人的政治目標，使得政策決策者們將某些後果推延到將來，以結束當前討價還價的困難局面。如果更進一步地將減稅計劃提前，他們就將要求更多地削減開支來達成預算平衡，而這將會導致交易取消。將減稅的代價推向，妥協雙方使整個一攬子計劃看起來比它實際上要平衡得多，並同時使交易成為可能。這一觀察的第一個結論是，公共責任有時變得與可接受性相沖突，盡管公共責任要求提供預算決策和執行的準確的情況。第二個結論就是，時間對于預算決策來說是至關重要的。除非你能描述一個預算案將會達成平衡以及它將維持多久，否則就是沒有意義的。

1997年的預算平衡反映出來的第三個問題就是，有時看起來不可能的預算事件或者決定，最後竟然都發生了。過去多年的失敗可能並不表明將來也會失敗，而只是學習該做什麼及如何做的一種途徑。條件、過程和談判對手變了，新的機會又產生了。沒有什麼事情是不可避免的。妥協過程是流動的，而不是由固定的結構或者任何行動者預先確定的。決策過程也是對公共輿論開放的。掌握了有關知識，選民也可以成為預算行動者，也許不能決定預算結果，但是可以影響預算的討論過程。

第四，預算平衡中的妥協說明，無論是程序性決策，還是非程序性決策，都有可能與公眾隔離，妥協首先就是在程序性預算制定過程中產生的。程序性決策有時會被那些最高級的涉及更加廣泛範圍內的角色和利益的妥協所打斷，而這約束了未來的決策。程序性決定嚴重地受到這種周期性的重復動作的約束。

預算制定過程可能進展很慢，甚至以一步或者非常危險的速度進行。當預算看來是很具有程序性的時候，那就很難計算它的速度，因為真正的預算決策是在其他時間、其他地方進行的；而當預算以非常快的速度進行時，很多問題都被攤到桌面上，預算很可能模模糊糊地就這樣過去了。如果不了解預算所受到的主要壓力和基本過程，不了解行動者是誰以及他們奮斗的目標是什麼，就不能理解預算過程。有時，預算行動者自己也抱怨不了解預算過程，要求將預算過程簡化。而選民觀察員則需要必要的說明，不僅是對于那些特殊的事件，而且還要了解其中內在的方式。本書描述了那些內在的方式。

《公共預算中的政治》不僅涉及聯邦政府，也涉及美國各級政府的預算情況。其目的在于描述隨時間的發展其所產生的變化，以說明在制度約束、事先妥協和政治操作等對預算過程和結果產生影響的情況下，最後發生的一些事件。在第四版中，很多小案例和表格已經被更新，並吸收了最新出版的預算方面的文獻。這一版的重點是一些長期存在的問題，如公共責任和交易，這些問題由于最近的一些事件，如政府純淨和結果法案以及平衡預算協議等，而顯得更加突出。章節結構與前一版相同，但是，那些有意的重復和無意的（口羅）唆更少了。另外，我重寫了概述一章，以使論題更加清楚，更貼近于當代。