行政倫理學︰實現行政責任的途徑

第1章 理解倫理決策
1.1 倫理問題
1.2 作為一種積極過程的倫理學
1.3 倫理思考層次
1.4 決策模式
1.5 摘要
第1部分 行政人員倫理學
第2章 現代與後現代社會中的公共行政--行政倫理學的背景
2.1 後現代世界中的現代性問題
2.2 公共行政的含義
2.3 政治理論與行政倫理
第3章 行政責任--行政倫理學的關鍵
3.1 客觀責任
3.2 主觀責任
3.3 “如何處理卡邁克爾夫人問題
第4章 責任的沖突--行政倫理學的困境
4.1 權力沖突
4.2 角色沖突
4.3 利益沖突
4.4 摘要
第2部分 行政組織倫理學
第5章 維持公共組織中的負責任行為 --兩種方法
5.1 兩種方法
5.2 外部控制
5.3 內部控制
5.4 關于人類本性的假說
第6章 整合組織規範、結構與倫理
6.1 內部控制和外部控制之間的沖突
6.2 負責任行為的構成要素
6.3 “有事生非”--糾正
第7章 在組織中保持倫理自主性--應對不道德的上級和不道德的組織
7.1 對上級負責
7.2 組織壓力來源︰團隊合作倫理學
7.3 組織救濟
7.4 個人的負責任行為
7.5 組織中的個人倫理自主性
7.6 個人倫理自主性的構成因素
第8章 結論--負責任的管理模式
8.1 負責任的管理模式
參考文獻
索引

本書是為學生編寫的，也是為公共行政組織的實務 者編寫的，因為這些行政人員既想提高他們的技術能 力，又迫切希望提高倫理水平。這些已經在或者準備在 公共服務部門工作的人，常常很想知道應做的正確的事 情是什麼，可是他們又苦于沒有時間去專門閱讀倫理方 面的書籍，或者懷疑這樣做是否能幫助他們處理實際問 題。此書就是為這些人而編寫的。 努力將工作做完！這一現實壓力逐漸擠佔了公共行 政人員的教育、培訓和常規操練時間。緊張的日程安 排、繁重的工作負擔，使他們無暇顧及什麼是應該做的 和為什麼要這樣做。實際的行動充斥著現代社會，人們 已無暇反思價值問題和原則問題。人們只關心“怎麼 辦”的理論，卻很少去思考“結果會怎樣”。
特別是倫理學理論，越來越受到這種現代心理狀態 的支配。因為倫理學是對義務、因果關系和最終目的的基本理性思 考，它對于這個生產／消費社會的直接有用性受到了人們的懷疑。 原則與價值、“善”（Goods）與“應當”（Oughts）和以下這些東西 比起來，仿佛無足輕重，這些東西分別是︰成本贏利、國民生產總 值、經濟發展張力、組織結構、生產裝備線、財政預算、機構精 簡、時間和政治壓力。這樣，行政人員和行政組織都看不到系統學 習倫理知識的意義何在。
結果就出現了這樣一種傾向︰人們要麼完全忽視對倫理知識的 學習，要麼也只是草草應付了事。本書初版前二年，哈斯廷中心的 一項研究表明︰高等教育機構中很少有開設倫理學課程的 （Watkins，1980，p．10）。研究者將這種忽視倫理學課程教育的原 因主要歸結為︰倫理學教學中一直存在著頗多爭議。因為，首先學 術機構在決定讓誰來教授倫理學課程上有意見分歧，其次他們擔心 會不會有所謂的“思想灌輸的危險”存在。（p．10）
1980年以來，人們對行政倫理學的興趣與日俱增（參見庫三白， 1994b，對于倫理學開始成為一個研究領域的回顧）。此時，在職培 訓的需求量增加；專業文獻中有關倫理學的文章比以前更多；在一 年。度的“美國公共行政學會”（American Society for Public Administration，ASPA）上出現了越來越多的倫理學論文。1989年， ASPA在華盛頓召開了第一次“全國政府倫理學大會”，700多名學 者和行政人員參加了這次會議。
1991年，第一屆“政府倫理研究大會”（Conference on the Study of Government Ethics ）在猶他州帕克城召開。這次大會由喬 治‧弗雷德里克森（Gcorge，Frederickson）主持，主辦者有︰ ASPA 的公共行政研究處、公共服務系統倫理學會、布里格姆（Brisham） 青年大學公共管理系和猶他州立大學的公共行政課題組。為期兩天 的大會，重點討論了公共倫理學的研究狀況。在五六十位與會者 中，大多數是來自全美各地的學者。9篇論文和21篇提交材料的 內容涵蓋了以下領域︰倫理學與組織控制；倫理學與自主控制︰委 托人的義務；倫理學與職業文化；倫理法規；行政人員的倫理觀念 與職業行為；立法、政治腐敗與倫理；利益沖突；政策倫理；組織 倫理。在這次大會中，廣泛的探討話題、來自各方面的參與以及多 樣的研究方法無不表明︰對行政倫理學的深人研究正得以蓬勃發展。
1995年，在佛羅里達州坦帕公共行政學院召開的“全國倫理 學與價值觀研討會”是行政倫理學研究發展的第二個主要里程碑。 這次研討會由詹姆斯‧鮑曼和唐納德‧門澤爾（James Bowman and Donald Menzel）組織。這是第一次全國性的會議，會議探討了價 值觀與倫理學課程設置的審查、學術職業倫理問題、師生關系中的 倫理學、科研倫理學、道德教育的最佳途徑以及學術團體在官德教 育中的作用等問題。100多名代表（其中大部分為學者）參加了這 次為期兩天半的大會討論並提交論文31篇。
《行政倫理學手冊》（Cooper，1994a）的問世體現了在行政倫 理學方面取得的快速發展。《手冊》對行政倫理學這門人文學科的 研究現狀進行了概述。該書分29章，作者是來自世界各地的31位 學者。出版這樣的百科全書式的、囊括了各種行政倫理研究不同觀 點的書籍，僅是在十年前，就不可能！
《公共道德準則年鑒》的創刊表明了行政倫理學已走出純學術 時尚階段。主辦者是州政府委員會和美國公共行政協會。1997年 第二期上的內容有來自學者的論文，也有行政人員寫的文章，探討 熱點主要集中于行政管理的實踐問題與應用問題（Bowman and Ensign，1997）。
然而，與這些已經取得的重大進展相比，學術機構卻行動 遲緩，沒有開設相關的倫理教育課程，以適應這種發展趨勢的需 要。阿普里爾‧哈耶克一艾金斯（April Hejka－Ekins）在 1988年對 “全國公共事務與公共行政院系聯合會”（National Association of Schools of Public Affairs and Administration，NASPAA）中的 200多 所直屬高校中的139所進行了調查。調查者發現其中只有66家 （佔31．4％）在1985年～1986年或1986年～1987年間開設過倫 理學課程。看來，人們對倫理學日漸濃厚的興趣並沒有帶來學術的 繁榮。作為公共行政教育的核心，倫理學課程的開設情況遠遠落後了。
目前，盡管在研究生課程中，公共行政倫理學的開課數目不斷 增加，但究竟有多少課程設置中開設了倫理學，又有多少設置把倫 理學列為必修課尚不得而知。據不完全統計︰倫理學課在研究生課 程中越來越得到重視。1994年，卡特倫和鄧納德（Catron and Denhardt）調查了1989年～1991年間39所NASPPA成員學校的 內部研究報告，發現18％的學校不僅開設倫理學課程，而且要求 必修。這就使倫理學課的修課比率大大超過了早些時候。根據門澤 爾 1997年的調查︰1996年，225所 NASPPA的成員學校中有78 所（佔35％）已開設倫理學課程。我也對“美國新聞和世界報道” （199年3月20日）中的“課程設置排行榜”的前12名進行了調 查。結果顯示︰有8個課程設置中（佔67％）開設了倫理學課， 其余 4個（佔33％）沒有開設。但沒有一個課程設置把倫理學列 為必修。
必須承認，開設多少倫理學方面的獨立課程並不能說明真正的 問題。卡特倫和鄧納德（Catron and Denhardt， 1994， p．52）指 出︰1989年，NASPAA出台了新的課程設置標準。這個新標準要 求，“各種公共課程都應該有助于提高學生的價值觀、知識水平和 技巧以使學生符合道德規範的行為……”（黑體字是作者所標）。在 1996年采用的最新內部研究報告指導（NASPPA，1996）中，這 一點表現得更為具體︰
4．21 公共課程的組成
公共課程應該致力于提高學生的價值觀、知識水平和行為技巧以使學生的行為符合道德規範︰
（1）“公共服務組織管理”專業的課程設置應包括︰人力資源、財政預算與財政過程運作、信息學（包括計算機語言和應用）。
（2）“定量分析與定性分析技巧及其應用”專業中的課程設置應包括︰政策與計劃的形成、實施與評估；決策與問題解決。
（3）“公共政策理解與組織環境”專業課程設置應包 括︰政治與法律機構及運行程序；經濟與社會機構及運行 程序；組織和管理的理論與行為。
緊接著上述部分的是進一步的要求，即怎樣培養符合道德規範 的行為︰
4‧21‧B 倫理行為
描述該課程是如何提高“學生的價值觀、知識水平和行為技巧，以使學生的行為有效地符合道德規範。”
NASPAA采用的這種課程設置標準和內部研究報告要求，可 能會給整個NASPAA的成員學校處理倫理學課程設置的方法帶來 一些變化，但並不意味著所有的學校都將單獨開設倫理學課程。大 多數情況是把倫理學課合並到管理、政策分析、人力資源、公共財 政、定量分析方法和研究設計等課程中進行混合教學。NASPAA 對此提出了質疑並得到許多人的共鳴，大家認為各高校的課程設置 都傾向于這種做法。而且，某些情況下，他們因為規模太小而無法 單獨開設倫理學課程。羅伯特‧克利里（Robert Cleary）每隔一年分 析一次NASPAA的名錄並在他的個人電子郵件發出消息。他堅信， 這種將倫理學課程合並人其他課程的做法，是目前佔主導地位的倫 理學課程教授方法。
早先時期，人們對于正規的倫理知識學習似乎感到不適，因為 按照他們的一貫看法，倫理問題只是主觀的問題和相對意義上的問 題。在一個任何一種文化傳統或宗教信仰都不可能佔主導地位的多 元化社會中，倫理問題理所當然地被認為是私人的、個體的事情， 受理性原則的影響很小。在學術環境中公開闡述倫理問題被認為是 一種冒險，因為它要麼會引起持不同倫理觀點的人發生難以解決的 沖突，要麼就是不公正地片面鼓吹某一種特定的觀點。然而，近年 來，對于討論公共生活中的倫理話題和在大學中獨立開設或合並開 設倫理學課程，美國人已經能夠很好地接受了。
人們越來越能夠認識到學習行政倫理學的合法性，這是一個巨 大的進步。但我們還要面對這樣的事實︰一旦學生們離開學校，他 們可能根本無力對日常工作中遇到的倫理問題進行思考並據此決定 他們的行為。這就告訴那些準備從事公務員職業的人，僅僅從學術 的角度承認行政倫理學的合法性還是不夠的。很多人忽視了倫理學 在公共行政管理領域的價值導向作用。所以，當我們看到權宜之計 和技術層面的思考主宰了決策過程時，也就不會太奇怪了。即使人 們認識到倫理問題的存在，也只會把它看成令人困惑的問題排斥在 理性分析之外。我們可以預言，包含著價值沖突的決策問題將不會 像經濟問題。政治問題和組織生存問題那樣得到嚴肅認真、系統公 開的解決。1997年，門澤爾在他的有關“倫理學課程的影響”的 研究中得出結論︰毫無疑問，倫理學課程已經在公共行政管理學校 取得立足之地。然而，課堂上教授倫理學似乎能夠影響學生的職業 生活，但是，實際的影響卻甚微。看來，對于那些堅信培養倫理分 析能力與決策能力是行政人員培訓的核心任務的人來說，還有大量 的工作要做。 實務者似乎確實已經認識到倫理學在他們的職業活動中的重要 性。鮑曼和威廉斯（Bowman and Williams）在他們1997年的研究 中，調查了750名屬于ASPA的公共管理人員，結論是︰“接受調 查者表示，講求倫理還不是一種風尚，所以政府有義務在社會中起 到示範性作用。而且，組織及其領導要將倫理貫徹到工作中去，盡 管各個組織及其領導為此采取的方法不盡相同。被調查者還強調了 領導在鼓勵公務員的榮譽感方面所起的重要作用（不管是表面的還 是實質的）”（p．525）。相對于1989年鮑曼所做的類似研究，他們 的經驗性發現反映了人們對倫理學的重要性的認識大大增強了。這 是一個充滿希望的信號，在今後的幾年中，或許學術機構會對這些 行政管理人員的看法做出更為直接坦率的反應。
本書主旨
本書試圖對上述狀況，尤其是在官僚機構中這種更為明顯的狀 況做出回應。這里，有必要澄清一些有特定含義的詞匯。這本書的 焦點是組織環境中公共行政人員的角色（role）。在探討公共行政 人員的角色問題時，我們用具有倫理含義的核心詞匯——責任 (responsibility）來表稱這種角色 2我們探討的主要倫理過程又是 與行政責任相關的各種倫理問題，在這里，我們稱之為“設計的方 法”。這一術語具有豐富的含義。
貢任和角色
責任和角色這兩個極富現代性內涵的詞匯都意味著︰在世界範 圍內打破傳統權力，人類開始著手構建一個自己設計的世界。角色 是人為設計的；責任被定義為在多元化、技術性的現代社會中重建 義務（obligation）的方法。技術不僅應用于生產，還應用于社會本 身。
根據吉布森‧溫特（Gibson Winter，1966，pp．254～255）的考 證︰“在倫理學術語中，‘責任’是一個較新的詞匯。它出現在19 世紀時，具有一定程度的野心勃勃的含義。它對行為進行評價，認 為行為的動因在于行為者，而不在于義務本身的宇宙或自然結構。 19世紀是一個具有歷史性意義的人類思維覺醒時代，科學技術的 革新、形而上學體系的垮台都嚴重沖擊了‘義務’的固有含義。 ‘責任’一詞通過在法律和大眾文化的背景下，對職責 （accountability）和義務進行界定，彌補了原有‘義務’含義的不 足。”
與此相似，里查德‧麥基翁（Richard Mckeon）的研究顯示，在 西方思想史中，“責任”一詞最先出現在1787年的英語和法語中。 它最初被用來指稱美國和法國革命中出現的政治體制，以後，整個 19世紀它一直被沿用。當“文化與人類交往日益頻繁，使得憲政 在世界上更大範圍內和更多國家中實施和傳播”的時候，責任概念 為具有異質文化和不同傳統的人們界定了一套共同的價值標準。 （Richard Mckeon，1957，p．23）
通過“角色”這一概念，“期待”（expectations）與“義務得 以便利結合。而後兩者是與現代世界緊密相連的。當我們孤立地觀 察社會結構時，仿佛它是從過去原封不動地繼承下來的，但實際上 舊有的東西有的被改變了，產生了一些過去沒有的新東西。我們在 各種角色的名義下讓自己承擔著義務。不管是主動實施還是被動接 受，人們在社會生活中都要扮演一系列幾乎被規定好了的角色，如 雇員、父母、公民、團體成員。那些沒有被明確規定好的角色，扮 演起來就很容易產生問題，其原因主要是︰人們對于與該角色相連 的責任的界分各執己見，意見不一。20世紀後期，怎樣做才算是 負責任的父母？有責任心的配偶、公民。政治家、公共行政人員又 該意味著什麼呢？
問題是，盡管行政人員為特定的職責承擔責任（正是這些職責 構成了他們的職業角色），但在某些時候，他們也認為自己不得不 采取違背職責的行為。因為和每一個生活在現代社會中的普通人一 樣，行政人員必須同時在家庭。社區以及社會中承擔著不同的角 色，每一種角色背後都附帶著一系列的義務，夾雜著私人利益。結 果就是︰各種角色之間發生沖突，將扮演者置于尷尬、矛盾之中， 最後，扮演者必須采取某種行動才能最終和解這場沖突，但對于采 取何種行動，扮演者自己有很大的隨意性。法規通常只給行政人員 提供含義寬泛的傾向性指導，將之精確化是行政人員自己的任務。 這樣一來，在隨意性很大的情況下，要想做出負責任的決策，決策 者的倫理水準和良知就顯得至關重要了。
設計的方法
對職業倫理學的研究大多停留在對典型倫理問題進行抽象的、 形而上的理論分析上。有人從中得出他想要的結論或者得出一套預 先規定好了的倫理準則；還有人為了說明問題，進行了模稜兩可的 分析，最後告訴讀者的就是︰所有的準則都具有同等的價值。我們 這里所說的“設計的方法”是被當作組織倫理的重要過程來理解 的。這種取向就是設定對于一個具有重大意義的倫理問題，沒有惟 一的最好的解決方案，只有各種不同的可能性解決方案，這些方案中 有些有同等的價值，有些則不然。它的任務就是為即將發生的、短期 的、身邊的問題提供一種可能的解決方案，而不是在範圍更廣的組 織、法規或社會環境中尋求長期的解決方案。
從事實踐活動的行政人員不可能與世隔絕地生活在哲學沉思的 王國中，他們必須把這些思考與實際行動聯系起來。正如卡羅琳‧ 惠特貝克（Caroline Whitbeck）所說的︰“面臨倫理問題時，人們 不能滿足于僅僅做出理論判斷，而是必須明確指出怎麼去行動。” （Caroline Whitbeck，1996，p．9）我的這本書就是繼惠特貝克之 後，對這種“怎麼行動”的可能性途徑的一種探索，這種探索貫穿 于本書始終，它表現在對于一些現實形勢的思考和分析中。這些現 實形勢包括社會與組織環境、各種力量形成的張力、機遇以及所有 這些因素的綜合作用。然後，本書提出一種可能的行為過程，這是 一個動態的過程，實施過程會因為組織結構、文化、法規、政策和 程序的不同而有所變化。也就是說，這里會有多種具有說服力的可 供選擇的方案，在做出抉擇之前，你應該認真考慮這些方案。並不 是要你選擇出絕對理想、絕對合適的方案，只是在一組可能性方案 中選出一個相對來說最好的，也許其他剩下的方案中同樣也有可以 采納的。設計的方法假定，道德想像力、道德潛質以及道德創造力 是能夠得以提高的。這就要求你運用這些品質，解開重大倫理問題 的疑團。但是那些行政人員發現，在為將來打算時，他們的時間是 有限的，幾乎來不及考慮就必須立即采取行動。 因此，面臨倫理的不確定性和挑戰，你要仔細考慮可能會出現 的各種因素，然後明確公共行政人員的責任。這就是本書呈現給讀 者的東西。
內容提要
舉例說明道德決策的過程是本書首要的、最基本的任務。第1 章從基本概念人手，這些概念幫助我們理解不同層面的討論，正是 在這些討論中倫理問題才得以展開。接下來，為分析和解決這些倫 理學問題，我使用了這樣一種模式，模式中既有由一系列的步驟組 成的線型分析；也有將幾種關鍵因素綜合起來進行研究的非線型分 析，這里關鍵因素是指︰道德規則、倫理準則、自我形象和政治社 團的準則。這個模式中也包含了理性、情感和信仰的因素。必須強 調的是︰這個模式不僅簡化了關注原則性的理性主義的做法，還包 含了對倫理決策和實施中必不可少的情感因素的考慮。它支持邏輯 分析，但並不是線型的三段論式的推演，而是一種審美的邏輯或修 辭的邏輯。這也正是本書早期版本的一個基本特點，但一些讀者卻 忽視了這一點（Bruce，1992；Cooper，1992a；Harmon，1995； Cooper，1996）。本章在結尾處對設計的方法進行了初步總結。以 下各章將對這一問題展開詳盡論述。
第2章主要分析了公共行政人員工作的社會環境，討論了在多 種多樣的、相對變動的現代社會環境中，行政人員如何進行角色界 定和角色維護問題。如果沒有與此一致的傳統的引導，行政管理角 色在現代社會就只是一堆義務和利益，這些義務和利益還必須受控 于其他一些相互沖突的角色。社會環境中最明顯的含義就是︰公共 行政有著不可避免的政治特性。
第3章論述現代社會行政責任的雙重屬性︰客觀責任（即你必 須對上級、公眾和法律負責）和主觀責任（即你感覺和認為你自己 必須為之負責任的事）。兩個方面經常會發生沖突，倫理困境也就 由此產生。
第4章進一步探討主、客觀責任之間的沖突問題，分析了權威 沖突、角色沖突和利益沖突。這並不是說這三種沖突形式需要用根 本不同的分析方法來解決，而是因為，我們要想搞清楚並處理好主 要的行為者和主要的關系，就必須先明白自己所經歷的不同的沖突 方式，只有這樣才能最終獲得解決問題的方案。
第5章從管理的角度出發，提供了兩種能使行政人員在公共組 織中保持負責任行為的一般途徑︰內部控制和外部控制。外部控制 指外在于個體的、強加在個體身上的制度體系，諸如倫理規範和倫 理立法；內部控制指職業價值和職業標準，公務員在社會化過程中 已經將這些價值和標準內化了，所以它們既是私人的也是職業的。
第6章仍從管理的角度出發，探討內、外部控制結合的重要 性。有兩個例子用來說明如果不這樣做會導致什麼樣的結果。接著 討論了組成負責任行為的四個部分︰個體道德品性、組織結構、組 織文化和社會對行政人員的角色期待。
第7章將觀察問題的角度轉向了個體。個體在組織中努力按照 道德規範行事，而這個組織本身已變得腐敗或者沒有盡到自己維護 公共利益的職責，這時就會出現效忠沖突︰對上級效忠，還是對公 眾效忠？檢舉活動就是對這種沖突的一種反映。本章還討論了個體 雇員所承受的來自于組織的壓力來源問題、組織改革問題、個體責 任的最終必要性問題。結尾處提出了如何對待組織成員個體倫理自 主性問題。
但有必要指出，倫理自主性不等于個人主義倫理，只有把它放 在前面各章的上下文和結論性的模式中才能全面把握它的真實含 義。倫理自主性，在某種程度上，有利于個體產生抵制政府腐敗的 良知，但這一切也會經常發生在身處組織、制度和社會環境中的公 共行政人員身上。行政人員不是簡單地為自我實現而工作，而是以 增加公共福利的方式為公民服務，他們是公民利益的忠實代表，一 切以公眾的福利為重。就是說，不管是誰，只要你選擇了公務員這 一職業就必須準備為公眾利益而獻身。
第8章，結尾中概括了前面七章中的所有論點，提出了負責任 的行政模式，這是對第6章的責任行為部分和第七章的倫理自主性 部分的綜合。並添加了案例材料，以幫助闡明這些模式的現實含 義。
本書中的案例都來源于真實事件，只是為保護作者的隱私權， 稍微做了一些改動。很多時候，作者們將幾個真實案例組合在一 起，以便將問題說清楚，同時也希望刺激人們思考他們所描述的倫 理問題。但是問題並沒有得到解決，原因是︰說出結果會削弱對于 實踐中的困境的描述，而這種困境才是他們努力用來激勵讀者的， 並且，說出結果也會打斷讀者自己的思考。基于此，他們的對事件 敘述比一般的敘述要長一點、細節也更多一點。此外，《行政倫理 學》一書的最終目的是舉例說明公共行政人員的倫理狀況，並以此 開啟人們對于該問題的極富想像力的思考，而不是規定出一系列具體的公共服務價值觀。這樣做，並不是說所有的可能性的選擇都是 與價值觀等同的，而只是想說明本書的關注點不是要規定出具體的行為過程。
本書采用的敘述方法主要是描述法和分析法，這僅僅是一種在 特定意義中采用的非主流的慣用方法。本書為我們指出了通向公共 行政倫理的可能途徑︰行政人員個體掌握分析和解決具體倫理困境 問題的技術，以及各組織和管理部門的合作以培養負責任的行政行 為能力。
然而，本書中並沒有研究大量的公共行政倫理，這個重要的也 是必要的研究任務是由我的另外一本書《公共行政管理中的公民倫 理》（An Ethic of Citizenship Public Administratiron Cooper，1991） 完成的。在那本書中，我提出了這樣的觀點︰公共行政管理的規範 化倫理，一直存在于美國的歷史中，也存在于公民的傳統倫理習慣 中。該傳統的核心概念是︰強調公眾利益、公民民主參與的重要性 和最終的民治。公共行政人員就是要將民主社會公民的這些倫理標 準作為自己的倫理標準。在這種意義上，行政人員是忠誠的職業公 民。本書寫作中，因為論述的需要，也提及了一些那本書中的公共 服務倫理方面的內容。