大國地方：中國中央與地方關系憲政研究

導論
一、研究中央與地方關系問題的意義
二、本書的研究方法與目的
三、本書的創新與未盡疳問題
第一章 中央與地方關系及其理論
第一節 國家結構形式及其理論
一、單一制模式
二、聯邦制模式
三、對單一制模式與聯邦制模式的評價
第二節 中央與地方關系的基本形態及其理論
一、中央集權主義
二、地方分權主義
三、均權主義
第三節 地方自治及其理論
一、地方自治的概念
二、地方自治的基本理論
三、地方自治與地方分權及其類型
四、地方自治制度的形成和發展
第四節 中央與地方關系的結構
一、中央與地方的權力關系
二、中央與地方的行政關系
三、中央與地方的財政關系
第五節 中央對地方的控制方式
一、立法控制
二、行政控制
三、財政控制
四、人事控制
五、司法控制
六、政策控制
第二章 中國中央與地方關系的歷史選擇
第一節 君主專制政體下的中央與地方關系
一、君主專制政體
二、中央與地方的杈力分配
第二節 地方行政建制的形成與發展
一、郡縣制度的形成與發展
二、州府制度的形成與發展
三、行省制度的形成與發展
第三章 新中國的中央與地方關系及其改革
第四章 中央與地方關系的制度創新
結語
主要參考書目和文獻

20世紀已經過去，21世紀已經來臨。

21世紀的法制將進入較健全、成熟的行政法時代。

中世紀和中世紀以前，人類法制長期處在刑法時代。刑法時代法制的主要特征是：刑法在整個法律體系中占主導地位：法由少數統治者（主要是君主）制定；法的功能主要是治民，維持統治秩序。中世紀以后，法制逐步進入民法時代。民法時代法制的主要特征是：民商法在整個法律體系中占主導地位；法主要由代議機關制定；法的重要功能是調整社會經濟關系，維持商品經濟、市場經濟的秩序（當然，其目的或目的之一也在於維持統治秩序）。⒛世紀，人類法制開始進入行政法時代。行政法時代法制的主要特征是：行政法在整個法律體系中占重要地位；法在人民通過各種形式、各種途徑直接參與的前提下由代議機關（人民代表機關）制定，但行政機關通過授權和固有的規章制定權越來越多地實際行使立法權；法的重要功能之一是為人民直接參與行使國家權力、直接參與國家管理、直接參與對國家權力行使的監督提供運作程序和保障的規范機制，調整和平衡人民與政府、政府與社會以及公民、法人和其他各種組織、各種利益集團之間的關系。

人類法制在⒛世紀開始進入行政法時代，這是就世界法制發展的總體進程而言的。如果分別考察各個國家的法制發展水平，則有的國家目前仍處在刑法時代，更多的國家尚處在民法時代，已進入行政法時代的國家只是少數。

中國在20世紀80年代以后，刑法、民商法、行政法均開始發展，但直到90年代，市場經濟體制才開始建立，民商法才算真正有了在法律系統中起主導作用的環境，中國法制可以認為進入了民法時代。至於行政法，中國雖然已經有了若干部可以稱得上法典的大法，如《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國國家賠償法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政監察法》和即將出台的《中華人民共和國行政復議法》等，但離行政法時代卻還有相當的距離。因為行政法時代意味着民主、法治達多了較為發達的水平：民主已由代表制民主發展到參與制民主，法治已由依法治國、依法行政發展到法治國家、法治行政，法治標准已由實體法標准擴展到程序法標准，由量的標准（有法可依）擴展到質的標准（可依的法是良法）。而現在，我們還沒有完全解決代表制民主、依法治國、依法行政、有法可依，有實體法可依的較為傳統的民主、法治問題·，對於參與制民主、法治國家、法治行政、制定完善的程序法，增進法的民主性、科學性（所謂「良法」）等現代民主、法治問題，我們就更還未找到較完滿的解決方案，甚至沒有太多的時間和精力來考慮和研究解決此類問題的完滿方案。雖然我們現在在發展傳統民主、法治的同時，也在逐步發展現代民主、法治，但這種發展遠還沒有達到一個轉折點：由民法時代進入到行政法時代，或者說還遠沒有達到健全、成熟的行政法時代。

西方國家的法制，從一個時代過渡到另一個時代，通常經過幾個世紀。我國的情況不同：我國法制的歷史比西方國家久遠得多，但我國的刑法時代延續得太長太長，以致民法時代到來時，西方國家已進入行政法時代了。我們不能等民法時代結束再自然地步入行政法時代。我國的市場經濟形成比西方國家晚得多，但其發展卻要快得多。商品經濟、市場經濟的形成必然導致民法法制，市場經濟的發展必然導致行政法法制。所以我國的行政法時代將緊接着民法時代到來。為迎接行政法時代的到來，我們已經做了大量的工作：其一，推進經濟和政治體制的改革，使我國盡快形成行政法法制的土壤和環境；其二，加強行政法的立法，為建立民主、法治國家提供形式條件；其三，改進行政法的執法和司法，促進行政法由法制變成法治，由靜態變成動態；其四，加強法制、法治的宣傳、普及，提高國民的行政法意識，為建立民主、法治國家提供實質條件；其五，開展行政法研究，為健全、完善行政法制、法治提供理論指導，為行政法時代的法制、法治繪靚藍圖。

第五項工作——行政法的研究工作，我們做了，但做得還很不夠：我們的研究還缺乏廣度，在宏觀上，未能對行政法治整個系統工程進行通盤的、全面的考察，在微觀上，未能對行政法治的各個具體環節、具體制度進行逐一剖析；我們的研究還缺乏深度，在基本理論上，尚未形成能全面、深刻解釋、說明整個行政法制、法治體系，能作為指導行政法時代法制、法治建設理論基礎的完善的學說，盡管有控權論、管理論、平衡論等學說先后問世，而且平衡論獲得越來越廣泛的社會認同，但該學說很多方面仍還有待完善；在對行政法制、法治實踐的研究上，我們對行政立法、行政執法、行政法制監督、行政救濟、行政訴訟等行政法運作實踐中提出的大量問題，其中有不少尚未能給予深刻、精辟的闡釋，為實踐提供有價值的科學的解決方案，盡管近年來行政法學在實證研究上取得了進展，有若干專著問世，但總體上仍是很不夠的。

為了滿足行政法制、法治發展實踐對理論的需要，我們准各在10年到20年的時間里陸續向社會推出一套現代行政法理論專著系列。這套理論專著系列有下述特點：

其一，著作者均為取得法學博士學位的年輕學者（或博士生導師、碩士生導師）。這些學者學識淵博，思想敏銳，具有很強的開拓精神和創新意識。

其二，著作內容涉及的均是現代行政法的較深層次的理論問題。對這些問題的研究和解決關系到行政法學的發展前景，關系到行政法制的性質和行政法治的進程，關系到行政法時代藍圖的繪制及其近期、中期、遠期實施方案的設計。很顯然，這些研究、探討既具有重要的理論意義，又具有很強的實踐價值。

其三，著作者采用的研究方法是綜合性的。首先，他們運用哲學的方法，從本體論和方法論的角度探討行政法、行政法制、行政法治是什麼，可能是什麼，應該是什麼和從什麼角度、以什麼手段、用什麼方法求得結論的問乏；其次，他們運用政治學的方法，對行政法治與民主政體、權力分配與權力制約、人民參與與行政效率、公民權利與政府權力的關系進行探討，力爭打破行政法學與政治學的嚴格界線；再次，他們還運用社會學的方法，對非國家機關的社會組織、社會團體的公權力性質、范圍、行使方式，以及國家權力向社會轉移的形式、途徑和法律在這種轉移過程中的作用等問題進行研究，賦予行政法學以更廣闊的視野；此外，他們也運用比較法學的方法，對世界各國的行政法制、行政法治進行橫向比較，對民法時代、不成熟的行政法時代、成熟的行政法時代條件下的行政法制、行政法治進行縱向比較，通過比較獲得規律性的認識。

當然，我們的這項工程才剛剛開始。我們沒有經驗，在運作過程中難免會發生這樣那樣的問題，能否實現我們預期的目標，還有待我們各位著作者和組織、編輯、出版者的努力。我們希望，並且力爭以第一流的成果奉獻資耆，奉獻給新世紀、新的千年。