從價值差異到夥伴關係：政務官事務官的互動管理

　　民主與官僚之間的緊張關係是民主治理必須持續面對的兩難困境，在實務運作上，如侯鳥般的政務官與常任文官之間價值的差異，及夥伴關係建立的不易，正凸顯民主治理所必須面對的這個關鍵挑戰。為了打開政務官事務官互動的黑盒子，本書以2000年至2010年期間，曾任行政院部會的政務官與事務官為主要研究對象，透過訪談及次級資料分析，從組織層次、團隊層次及個人層次，解析這個政治行政介面的核心要素，並呈現政務官事務官的互動歷程。在學術上，希冀透過本書的探索，拋磚引玉，讓有志者更了解這個嶄新的現象及原因，進而關注並投入研究。在實務上，得以累積民主治理的智慧資產，作為政務官及事務官互動管理實務的參考。

作者簡介

黃東益

　　學歷：美國德州大學奧斯汀校區政府學系博士

　　現職：政治大學公共行政學系教授

　　著作：論文發表在Journal of Democracy, Issues and Studies, Journal of Asian and African Studies, International Journal of Public Administration, Public Administration and Development, 《台灣民主季刊》、《公共行政學報》、《東吳政治學報》、《行政暨政策學報》、《調查研究》等學術性期刊，以及《研考雙月刊》、《人事月刊》、《文官制度季刊》和《T&D飛訊》等實務性刊物。

　　研究領域：民主行政、審議民主、電子治理、民意調查、菁英研究

　　服務：現任政大選舉研究中心諮詢委員、台北大學民意與選舉研究中心諮詢委員、《台灣民主季刊》執行編輯、台北市政府研考會民意調查小組委員、台北市政府交通局顧問、台北市政府廉政肅貪中心外聘委員、台灣透明組織常務理事。曾任行政院研考會委員、世新大學公共管理顧問中心主任、《文官制度季刊》副主編。

第一章 緒論

民主體制下，政治權力的施展大部分需要透過行政官僚的轉介，才能讓政策達到實際的效果，……因此，政務人員及事務人員之間的關係一直是政府績效良窳的關鍵 —Heclo （1977: 6）

政治任命人員在職期間過短，因此疲於「學習駕馭」（learning the rope），而常任文官則經常忙於「教導（政治任命人員）如何駕馭」（teaching the rope）。—Ingraham （1987: 426）

在我上任後不久，一個誠實的部屬來找我說：「老實告訴你，你沒辦法炒我魷魚，因為我是常任文官」，我馬上回他：「雖然我沒辦法讓你走路，但是如果你做得太離譜的話，我可以把你調到夏威夷或安克拉治」—James Webb, NASA administrator

隨著台灣民主化的進展，政黨輪流執政將逐漸成為治理的常態。在我國現行半總統制的運作之下，讓民主持續鞏固（Huntington, 1991; Liz and Stepan, 1996）的關鍵要素，除了國家主要行政首長必須持續經由具公平且競爭性的選舉而更替外，更重要的是，執政團隊中強調民主回應（responsiveness, Levine et al, 1990）的政務官 ，如何領導著重專業與效率的事務官，並成為「治理夥伴」，共同展現政府治理的績效。這個在威權轉型後隨著政黨輪替而產生「陌生人政府」（a Government of Strangers, Heclo, 1977）的現象，以及其對文官體系產生的衝擊，不僅對於治理實務產生挑戰，也為公共行政學界提供了新的研究議程。因此，本書探索2000年台灣首次黨輪替後，行政院轄下部會政務事務互動介面的體制、團隊、人員認知與互動歷程，希冀對於學術理論及治理實務有所貢獻。

本章第一節闡述本書的研究緣起，第二節鋪陳並梳理國內的相關研究，呈現我國相關學科領域的發展脈絡，藉以突顯本書的定位。第三節提出研究問題並說明本書在學術及實務的重要性。

第一節 研究緣起

在治理實務部分，「陌生人政府」的現象所帶來的挑戰，至少展現在兩個部分：首先是政務官與事務官夥伴關係的問題，其次是政務官本身以及行政團隊磨合的問題。就前者而言，在2000年台灣歷經首次的政黨輪替之後，執政的民進黨就曾經飽受轉型期新舊磨合衝突與困難的困擾。面對執政初期政策推動的困境，執政黨的國會議員與政務官指責文官與國民黨的深厚關係，導致洩漏政策資料給國民黨、消極或不配合政策，以及私下或公開扯政策後腿的情況 ，此種所謂「被傳統官僚包圍」或「部長我在當、事情你來決定」 等無法駕馭的情形，更使得前行政院長張俊雄公開表示「沒效率的事務官不排除調職」 。政務官對於事務官的不信任，同樣發生在2008年政黨輪替之初，劉兆玄院長上任後各種狀況頻傳，2008年7月傳出行政院高層致電各部會，要求撤換所謂「舊思維」官員（聯合報 07/31/2008），接著，行政院副秘書長陳美伶的調職，引發「撤換綠官」以及「殺雞儆猴」的討論。對於以上政權輪替初期政務官對於事務官的質疑，引起了常任文官的反彈，不僅認為政務官任用親信卡位、嚴重破壞文官體制，也指出新首長對權力展現傲慢與偏見，以及政務操作技巧不純熟而導致外行領導內行等等問題（中國時報 03/21/2010）。