司法腐敗與社會失控

目　　錄

前　言…………………………………………………………………………………1
第一章　司法改革進程及司法機構設置……………………………………………1
　　一　司法改革進程………………………………………………………………1
　　二　中央司法機構………………………………………………………………8
　　三　司法行政機構………………………………………………………………10
　　四　地方司法機構………………………………………………………………12
　　五　軍法機構……………………………………………………………………19
　　六　監獄制度……………………………………………………………………20
第二章　司法運行機制………………………………………………………………23
　　一　審判機制……………………………………………………………………23
　　二　審判程序……………………………………………………………………28
　　三　檢察制度……………………………………………………………………30
　　四　檢察職權……………………………………………………………………34
　　五　縣級司法弊端………………………………………………………………39
第三章　司法權的非中立性…………………………………………………………54
　　一　司法獨立的構想……………………………………………………………54
　　二　備受削弱的司法院…………………………………………………………61
　　三　「司法黨化」論調甚囂塵上………………………………………………67
　　四　行政權干預司法權…………………………………………………………84
　　五　民意機構及軍政主管越權定案……………………………………………96
　　六　司法經費捉襟見肘…………………………………………………………102
第四章　司法程序的非正當性………………………………………………………123
　　一　普遍的拖延訟累……………………………………………………………123
　　二　案多人少，案外有「案」，辦案低效……………………………………132
　　三　司法程序失范………………………………………………………………145
　　四　多頭司法程序………………………………………………………………162
第五章　司法實體的非正義性………………………………………………………176
　　一　「自由裁量」權的濫用……………………………………………………176
　　二　任意顛倒是非………………………………………………………………182
　　三　量賄定罪盛行………………………………………………………………188
　　四　冤獄無賠償…………………………………………………………………197
第六章　執行不力與監所陋規………………………………………………………206
　　一　判決執行難…………………………………………………………………206
　　二　監所改良緩慢………………………………………………………………208
　　三　監所陋規繁多………………………………………………………………209
　　四　違規懲治不力，犯人「感而不化」………………………………………226
第七章　司法官的社會地位…………………………………………………………232
　　一　選拔與任用…………………………………………………………………232
　　二　升遷艱難與調動隨意………………………………………………………241
　　三　生活待遇菲薄………………………………………………………………247
　　四　個體素質下降，職業道德欠缺……………………………………………274
　　五　難能可貴的清廉法官………………………………………………………281
第八章　司法界的社會關系…………………………………………………………288
　　一　關系網錯綜復雜……………………………………………………………288
　　二　審、檢關系…………………………………………………………………307
　　三　主官與屬員…………………………………………………………………321
　　四　法官與律師…………………………………………………………………338
　　五　法官與民眾…………………………………………………………………350
　　六　法官與惡勢力………………………………………………………………357
　　七　司法與媒體…………………………………………………………………359
第九章　防腐機制功能的弱化………………………………………………………365
　　一　法律監督不到位……………………………………………………………365
　　二　行政處分避重就輕…………………………………………………………377
　　三　監察效能受抑………………………………………………………………387
　　四　懲戒姍姍來遲………………………………………………………………397
　　五　法律法規失效………………………………………………………………405
第十章　司法腐敗與社會失控………………………………………………………419
　　一　政治經濟失調，司法失去軸心……………………………………………419
　　二　沉痾新症並存，司法改革受阻……………………………………………421
　　三　行政體系瓦解，司法機器癱瘓……………………………………………425
　　四　民心喪失殆盡，司法信譽危機……………………………………………431
　　五　司法腐敗加劇，社會失去控制……………………………………………437
　　六　歷史啟迪與現實反思………………………………………………………446

附　　錄………………………………………………………………………………451
主要參考文獻…………………………………………………………………………457
后　　記………………………………………………………………………………462

前　　言

　　司法腐敗，無論古今中外、大小強弱的國家，其政治肌體均受其侵害，它一直是實現司法公正的「攔路虎」，只是在不同國家、不同時期，危害程度輕重不一。世界各國都曾經或正在為清除這頭攔路虎而絞盡腦汁，苦思良方。司法公正與否，司法腐敗程度高低，直接折射出一個國家、一個政府社會控制能力的強弱，反映出公眾對國家公權力認同程度的高低，從而影響社會變遷。1927~1949年的南京國民政府時期，是近代中國歷史上司法腐敗比較嚴重的時期，也是中外矚目的社會問題。南京國民政府也做過一定司法改革努力，如1935年全國司法會議及1947年的全國司法行政檢討會議等，都是為尋求解決司法問題而召開的，但實際效果並不明顯，法律體系的相對完備與司法實踐的嚴重滯后，是南京國民政府時期最為怪異的法律現象。

　　為什麼在足夠健全的「五權憲法」或「六法全書」規范的政治權力和法律體系下，仍然會產生大量司法腐敗現象？「五權」比西方的「三權」還要多「兩權」，也是民主革命先行者孫中山先生首先倡導並引以為自豪的憲法體系，施行起來，卻遠沒有達到「三權」分立、權力制衡的效果；「六法全書」以大陸法系為主，還結合了中國本土特點，從制度層面上看，不能說不健全，付諸實施后，為何漏洞百出？這給我們留下的恐怕不僅僅是如何防治司法腐敗的思考，更多的是先進的法制體系應該附屬於什麼樣的政治體系、政治體系需要什麼樣的社會土壤，才能使法制體系真正發揮作用；文本法律如何通過司法活動，應用於社會，服務於民眾，保持法律與社會的和諧協調，謀求司法對民眾的便利可信，而不至於隔膜脫節，擾民害民……


　　司法公正，是實現法律價值的終極目標，它要求國家司法機關在處理各類案件過程中，能夠體現實體公正和程序公正原則。立法是否精良，法制是否健全，法治秩序能否構建，很大程度上取決於司法是否公正。司法公正與否，又須臾離不開司法主體的素質好壞。司法主體面臨千姿百態的法律現象時，他們的法律素養、品性修為、道德良心、社會關系、習性愛好、生活環境等，無不對其司法活動發生作用，影響「自由裁量」。一旦自由裁量被導入不公正的程序路徑時，司法腐敗勢必產生。


　　當下社會，「司法腐敗」仍是公眾議論頗多的熱門話題。也許司法機關或法律實務界的朋友會問，既然什麼制度都有腐敗，為何獨用「司法腐敗」苛責司法機關，而沒有所謂「立法腐敗」、「最高權力機關腐敗」、「行業腐敗」、「經濟腐敗」、「行政腐敗」、「人事腐敗」等專有名詞？依筆者理解，當下「司法腐敗」應定性為「司法中的腐敗」比較中肯，而不宜用「司法腐敗」把司法機構滿臉抹黑。這對樹立司法機關權威、提高司法聲譽確有負面作用。但如果逆向思維的話，百姓為何對「司法腐敗」印象篤深，反響尤烈？筆者以為：


　　一是司法機關是維護社會正義的最后一道屏障，公眾對其寄予厚望，要求自然遠遠高於其他機關。民眾的利益一旦因司法腐敗而受侵害，則家產、名譽乃至生命都會在轉眼之間，損失殆盡。古人崇尚法官「明鏡高懸」，現在崇尚法官「秉公執法」，古往今來，民眾對司法機關、司法人員總是愛之切，責之切，對不良司法行為恨之也切，所以對司法機關的要求近乎苛刻，實屬正常。


　　二是當下某些司法體制的設置確實有不合理的地方，個別司法主體的素養也實在無法向公眾交代。盡管是少數，但給公眾心理造成的惡劣影響卻是巨大的，在信息傳播瞬間可以鋪天蓋地的社會，其影響是普遍的。司法機關只要存在任何腐敗現象，則難掩芸芸眾生之口。所以，不應把民眾的責之切當成惡意的詰難攻擊，而應當成對改進司法制度和純潔司法隊伍的鞭策。


　　出於選題的需要，本書僅就南京國民政府時期的司法腐敗做全景掃描與個案解析，基本以負面述論為主，但並不等於說，南京國民政府的司法自始至終一塌糊塗，一無是處。那樣既不客觀，也不公允。歷史是割不斷的，南京國民政府的司法實踐其實始終在向着近代化方向努力，司法改革活動是中國法制近代化和司法近代化中不可或缺的一環，其中的司法腐敗問題應看成是司法改革中的問題，是司法近代化進程中的缺失，並不意味所有環節都已腐朽。這段時期形成的不少司法理念、司法制度以及對司法人才培養教育等等，仍有繼承發揚之處，具有正面探討的價值（筆者擬另行研究）。對待任何法律或司法傳統，對於先輩們積累的經驗或教訓，我們應有寬容的胸襟，客觀的態度，加之以批判的勇氣，揚棄的決心，方能使法律文明薪火相傳，綿延不斷，切不可驕妄自大，重復「潑污棄嬰」的傻事。


　　南京國民政府時期的某些司法缺陷當下仍有被重演的跡象，個別弊病甚至有過之而無不及；司法腐敗生成的社會土壤，在現實社會尚未徹底改良，還有重新滋長的勢頭。實現司法公正，建立法治國家，必須消除司法腐敗。加快國家法治化進程，「反腐倡廉」喊得響徹雲霄，卻不在社會機制和司法獨立土壤方面做根本性變革，防治司法腐敗，終究只能流於治標，不能治本。司法腐敗會加劇社會失控，絕不是危言聳聽，這一點，南京國民政府的教訓已夠深刻，殷鑒不遠，足資反思！


　　當今社會，腐敗已經成為一項世界性公害，直接侵害到每一個公民的利益，時刻都在從納稅人口袋中攫取財富，拖累政治民主化、經濟市場化的步伐，敗壞官場和社會風氣。國際貨幣基金組織認為，在那些腐敗問題尤為突出的國家，投資金額至少使一個國家的經濟增長率下降0．5%。聯合國官員也說過，腐敗低廉的「生產成本」足以讓殖民時代洗劫加勒比與太平洋地區的強盜們感到嫉妒，因為利用職權進行欺詐的行為，耗費的成本只占所得「收益」的不到3%。腐敗成本如此之低，足以讓后來者趨之若鶩。司法腐敗又堪稱「腐敗中的腐敗」，這不僅因為司法腐敗的主體，原本肩負懲治腐敗重任，更因為，當人們受害於司法腐敗之時，常常也是人們對社會防治腐敗喪失信心之時。司法腐敗的代價是司法信譽的喪失和民眾法治信仰危機。


　　南京國民政府時期，法制建設的最高成就為「六法體系」。國民政府制定六法，其直接原因當然是為它的政治制度和經濟利益服務，但背后另外的一個直接原因是為了撤銷列強在華的領事裁判權。自晚清開始，中國政府就在為收回治外法權，不斷進行法制更新及司法改革。1914年，第一次世界大戰結束，巴黎和會上，北京政府代表團以戰勝國的身份，正式提出取消各國在華領事裁判權，未得要領。1921~1922年，華盛頓會議上，北京政府重申前議，經議決，由參加會議12國代表組織中國司法調查團實際觀察，提出建議再作決定。1926年調查結果作成報告書，對當前中國司法缺點做出4點結論：①軍人干預審判（如軍閥張宗昌殺害山東審判廳長張志及《社會日報》記者林白水；馮玉祥殺徐樹錚等案）；②法律適用不統一（各省自行制定單行章程與刑法抵觸）；③司法經費不足及法官之薪俸過少；④警察廳及陸軍審判機關皆操普通審判權。這4種情況都不能令人滿意。中國獨立的司法機關創始於清光緒末年，但是直到1926年各國調查法權委員會調查時，全國已設立的新式法院還未超過136所，其中第一審法院僅91所。按中國人口比例，440萬人口才有第一審法院1所。結果多數訴訟，仍由行政官署兼理，這是司法不能獨立的一個重要原因。《調查法權委員會報告書》，《法律評論》第182期增刊，1926年12月26日出版，第112頁；吳祥麟（吳紱徵）：《改進中國司法制度的具體方案》，《中華法學雜志》新編1卷5、6號合刊，正中書局，1937年2月1日出版，第68頁。外國人組團深入中國內地，調查中國司法情況，本身就是干涉中國內政的行徑，也是中國政府軟弱無能的標志，難怪調查團到達上海時，遭到上海東吳大學法學院師生的強烈抗議。但是，國際調查團指出的中國司法狀況不盡如人意的諸多方面，國內法界人士則多認為符合實際。


　　1928年開始，國民政府為了改正以上缺陷，倡議編制法律，改革司法。完成刑法、民法等法典的編訂，即是其中一方面的改進。進入南京國民政府以后，在司法實踐上，離司法近代化的目標還有相當距離，許多舊有的司法缺陷依然存在，新的缺陷不斷滋生，司法狀況沒有太大改觀，有的甚至較前有所退步。1935年，司法院參事吳昆吾就指出，近10年來的司法狀況與以前相比，反有退步。表現有： ①審判權不統一；②法令之適用不統一；③訴訟延遲；④判決不能執行；⑤初審草率；⑥下級法官受人指責；⑦司法經費不足；⑧法官薪俸過少。這些問題與外國調查團報告中反映的情況相比，基本一致，有的還有加重趨勢。吳昆吾：《中國今日司法不良之最大原因》，《東方雜志》第32卷，第10號，1935年5月19日印行。


　　1943年1月11日，美英兩國與中國簽訂新條約，聲明放棄在華領事裁判權。從鴉片戰爭結束至新約簽訂，列強在華領事裁判權存續時間為整整一個世紀（1842年9月～1943年1月）。從清末沈家本開始修律，至領事裁判權撤除，幾代人的努力終於實現。領事裁判權的廢除，是在特殊國際國內條件下的產物，不能說明中國的司法體制已經與國際先進的司法體制接軌，中國司法獨立目標基本實現。恰恰相反，在領事裁判權廢除后的幾年中，司法腐敗現象竟日趨嚴重，20年代各國司法調查團指出的司法缺陷及30年代司法界反映強烈的司法問題，40年代仍普遍存在。


　　南京國民政府時期，由於缺少實現司法公正的社會大環境，一系列司法改革提案未能盡付實施，整個國家政治生活中，司法腐敗是受社會指責最多的對象之一，也是導致南京革命政府失去民心、社會失控的重要原因之一。