跨部門合作︰管理“巧匠”的理論與實踐

第一章 合作創造價值
第一節 樂觀主義的新曙光
第二節 巧匠理論
第三節 多元主義問題
第四節 時過境遷問題
第五節 結構重組與跨部門合作
第六節 小結
第二章 巧匠理論
第一節 作為因變量的能力
第二節 先前的相關理論
第三節 對成功和失敗的詮釋
第四節 素質分析與差異詮釋
第五節 小結
第三章 方法與案例
第一節 選擇案例
第二節 收集數據︰訪談者的記錄
第三節 概念化的策略
第四節 評定ICC的“成功”及其他特質
第五節 與學校相聯系的服務
第六節 兒童、家庭和青少年服務
第七節 社區組織
第八節 以工代賑
第九節 反煙草教育（中級）
第十節 防火（高級）
第十一節 管制
第十二節 自然資源和生態系統管理
第十三節 軍事基地關閉與再利用
第十四節 小結
第四章 運作體系
第一節 靈活性
第二節 激勵下層員工
第三節 相互理解和信任
第四節 責任和質量
第五節 金錢和質量
第六節 小結
第五章 跨部門合作如何獲取資源
第一節 保護主義者的不同目的
第二節 平衡性目標
第三節 小結
第六章 跨部門合作如何“掌舵”
第一節 好的“掌舵”
第二節 “掌舵”過程設計的優秀實踐‥
第三節 小結
第七章 共同解決問題的文化
第一節 務實文化和官僚文化
第二節 協商
第三節 協商過程中的結構和動力
第四節 發展信任
第五節 總結
第八章 發展的動態過程
第一節 梯級平台構建
第二節 勢頭建設
第三節 勢頭建設過程如何被打斷
第九章 巧匠理論︰應用與評價
第一節 建設跨部門合作能力
第二節 鉛中毒事件回眸
第三節 巧匠的概念框架

本書源起于一個想法——研究美國州及地方政府行為中更具雄心和創新性的跨部門合作模式。自20世紀70年代初期起，我一直致力于政策和項目執行的研究，也因此我深深地感到，建立跨部門合作關系的困難——通常而言這種關系不是勉強存在就是完全沒有——是有效執行的一個重大但是可以逾越的障礙。許多其他同行也這樣認為，盡管其所持有的懷疑和希望程度各不相同。公共行政學界的著名學者哈羅德‧賽德曼（Harold Seidman）教授就曾經以嘲諷的口吻說道，“跨部門協調”（interagency coordination）是公共管理者和學術界的點金之石（Philosopher’s stone）。

盡管如此，近年來可能有更多的跨部門合作在上演。最有趣的是，一些新的實踐超越了傳統的成本分攤模式轉而試圖通過合作實現規模效益。它已經延伸至聯合生產能力（joint-production capabilities）的創造——不管是在服務提供領域還是管制執行領域。我在這一領域的研究興趣得到了福特基金會“美國政府行為創新獎”和哈佛大學肯尼迪政府學院的認可，他們慷慨地對本書提供了最主要的支持。跨部門合作通常都是產品創新（product innovations）所需要的一種平台。一個令人驚奇的發現是，大量產品創新的案例（至少是相對于那些獲得了創新獎的案例而言）都顯示出它們需要一定的跨部門合作來扶持其成長並維持運轉。我對1986年（項目開始的時間）至1994年間獲得福特基金會創新獎的46個案例進行的抽樣研究顯示，約有一半的案例都符合這個描述。

此外，在某種重要的意義上，聯合生產行為中的跨部門合作本身就是一個創新，盡管更多的是過程上而非產品結果上的創新。我常常發現，那些致力于其中的人們對這種跨部門合作的過程有一種異乎尋常的熱情，他們相信自己正在做的事情是全新的、值得紀念的，甚至英雄式的。合作者們說，他們經常會需要學習一種全新的思維方式，一種全新的行事方式，來將結果置于程序之先，將能力構建置于領地保護之上，讓信任消除懷疑，讓合作解決問題的模式取代已被接受的、經受過時間檢驗的方式。

我希望本書能夠為人們對創新的理解作出貢獻——以我所期望的理解方式。當然，我還有更大的期望。隨著研究的逐步進展，我漸漸發現跨部門合作和創新之間有一種更為重要的聯系。它們都是廣闊現實中的特殊案例，可以這樣說，跨部門合作是公共管理實踐中創造性的體現，或者更確切地說，是一種“無中生有”的創造。

現有的文獻——無論是關于政府研究還是私營部門的研究——都對這一現象給予了一定的關注，但是並不充分。缺少的部分並不僅僅在于對管理創新的理解，而是一個更為根本的東西——一種理解目的性行為的概念性框架，這些目的性行為逐漸被我統稱為“巧匠”行為。構建這種概念性框架的主要困難在于為目的性行為騰出空間，因為通常而言，現今的社會科學是或多或少地被決定論世界觀所主導的。我意識到如果我想要理解跨部門合作，首要的任務就是在這一基本層面做出努力。

我對前景感到樂觀。長期以來我感覺到，如果這個基本問題不能夠得到解決——或者即使不“解決”，至少也要“緩解”——那麼公共管理和公共行政的研究將不能再取得更大的進展。我認為，跨部門合作將會成為一個媒介，通過它我能夠發掘更多基本的問題。當然，我是否成功地“緩解”了這一基本的概念問題需要留給讀者去評價。我只能說，我一直在享受這個挑戰的過程，並且我深深地感激許多人、許多組織機構，他們給予了我各種形式的支持。這些年來，我與朋友和同事們討論了本書中提到的許多問題並且獲益良多，他們是︰麗貝卡‧巴達赫（Rebecca J．Bardach），邁克爾‧巴澤雷（Michael Barzelay），羅伯特‧貝恩（RobertD．Behn），喬恩‧布羅克（Jon Brock），戴維‧柯恩（David K．Cohen），約翰‧埃爾伍德（John Ellwood），理查德‧埃爾默（Richard F．Elmore），簡‧方丹（Jane E．Fountain），朱迪思‧格魯伯（Judith E．Gruber），梅瑞迪斯‧霍尼格（Meredith I．Honig），朱迪斯‧因尼斯（Judith E．Innes），羅伯特‧卡根（Robert A．Kagan），戴維‧柯普（David L Kirp），陶德‧拉波特（Todd R．LaPorte），卡拉‧萊塞（Cara I．esser），里歐‧萊文森（Leo Levenson），馬丁‧萊文（Martin A．Levin），弗蘭克‧萊維（Frank Levy），勞倫斯‧林恩（Laurence E．Lynn Jr．），勞倫斯‧米德（Lawrence M．Mead），布林頓‧密爾沃德（H．Brinton Milward），勞倫斯‧莫爾（Lawrence B．Mohr），馬克‧摩爾（Mark H．Moore），邁克爾‧歐海爾（Michael O’Hare），艾倫‧夏爾（Ellen Schall），尤金‧斯莫倫斯基（Eugene Smolensky），戴維‧韋默（David L．Weimer）和馬克‧葉塞恩（Mark Yessian）。從羅伯特‧阿格蘭諾夫（Robert Agranoff），阿蘭‧阿爾特蘇勒（Alan A．Altshuler），伊迪斯‧巴爾巴克（Edith D．Balbach），海克特‧卡迪納斯（Hec-tor Cardenas），塞維爾‧卡斯特納（Xavier Castaner），斯蒂芬‧佩芝（Stephen Page），比爾‧帕倫特（Bill Parent），貝里爾‧雷丁（Beryl A．Radin），克萊格‧托馬斯（Craig W．Thomas），馬克‧澤根斯（Mare D．Zegans）和許多匿名的評審那里，我不僅得到了寬泛意義上的學術指導，更收獲了許多關于原稿的寶貴建議。海克特‧卡迪納斯和卡拉‧萊塞承擔了部分項目的研究助理工作並且成績突出。福特基金會和肯尼迪政府學院“美國政府創新獎”項目給予了我最主要的經費支持，除此之外，我還得到了法律和社會研究中心及加州大學伯克利分校研究委員會的資助。

黛博拉‧哈丁（Deborah Hardin）編輯了書稿；英格‧洛克伍德（Inge Lock wood）承擔了校對工作，羅伯特‧埃爾伍德（Robert Elwood）制作了索引。南希‧戴維森（Nancy Davidson），布魯金斯學會出版社的策劃編輯，對本書的編輯工作提出了極好的建議。

數百位知情人士和訪談者貢獻了他們的時間和善意，在這里難以一一盡數，但我對他們有著最深的感激。對于他們中的一些人，我毫無疑問地道一聲“抱歉”。因為有些人可能會覺得我在第三章中對合作關系所評定的成功級別偏高或者偏低。許多人可能覺得，我在後續章節中對他們案例的處理低估了他們的才華和重要性。有些人可能會覺得他們的競爭對手獲得的贊譽有些言過其實。另一些人會覺得他們受到了不公平的甚至令人不滿的批評。盡管受限于我的資源和能力，我已經付出了最大的努力，但我依然做好了接受批評的準備。正如我在第一章中所解釋的那樣，此項研究的目的主要是概念性的。我的目標並不是“公正”，因為如果要達到這一點，我還需要付出更為大量的研究努力。就本書而言，我的目標僅只是構建一個概念性的框架並且促成一些假設以指導未來的研究。公平公正的任務尚需通過未來的工作來完成。

最後，我想要感謝我的妻子，南希‧巴達赫一一感謝她對我無條件無原則的鼓勵支持，還有她一流的校對技巧。