行政處分的構造

行政處分的構造──序 i
多階段人事行政程序中之行政處分權限 1
多階段行政程序中垂直協力機關之「核准」性質──以教師法第14條之「核准」為中心 23
法定生效要件尚未成就之不利益行政處分──簡評最高行政法院98年7月14日第1次庭長法官聯席會議決議 65
論形式之行政處分──兼評臺北高等行政法院94年度訴字第3073號裁定 73
論暫時性行政處分與行政程序法之修法建議 99
行政處分之溯及效力 157
行政程序法上有關行政處分撤銷與程序重新進行之規範改正 197
行政處分廢棄後蒙塵之信賴保護 249
行政機關向人民請求返還公法上不當得利之方式──以撤銷授益行政處分為中心 279
折損傾頹的法律天平！──返還公法上不當得利之行政處分撤銷與廢止權行使及公法上請求權消滅時效之研究 295

序

行政處分的構造

　　作為普魯士之大學教授，封‧史坦格（Karl Freiherr von Stengel，1840-1930）於1881年首先以「行政法（Verwaltungsrecht）」當作學科而成立講座。行政法在德意志，正式脫離「國家法（Staatsrecht）」體系而獨立，作為一門大學學科的歷史至今約135年。約莫30年後的台灣，佐佐木忠藏／高橋武一郎於明治42年（1909年）間出版可能是台灣的第一本行政法著作「臺灣行政法論」，分別說明行政法在戶警農林等領域的作用。大正12年（1923年），曾任臺灣總督府法務部長之長尾景德出版「臺灣行政法大意」，開始以行政法學中各種「概念（Begriff）」，描述與理解行政法。昭和3年（1928年），台灣開始以行政法作為一門大學學科進行教學。至昭和15年（1940年），園部敏出版與當時德意志行政法體系近乎一致的「行政法概論──特別顧慮臺灣行政法規（行政法概論──特に臺灣行政法規を顧慮して）」。

　　檢視這一段台灣行政法前史的發展，可見行政法作為一門大學學科，進行體系性地教學前後，也經歷了德意志行政法學方法論上，「國家學式方法論（Staatswissenschaftliche Methode）」以至「法學式方法論（Juristische Methode）」之進程。前者是一種類似各論體系的論述編成方式。早期，行政即警察之代名詞，行政法的體系，即是以行政權內部各部會權限劃分為前提，分別建構出對於各自作用領域中行政的描述。相對於此，法學式方法論則認為，行政法應該以「抽象與教條化（釋義學化、學理化）（Abstrahierung und Dogmatisierung）」作為更重要的任務。在體系的建構上，非法學的因素將因之而被排除；換言之，實質性、經濟性與政治性內容及目的之去除，即屬必要。而當時早已燦然大備的民法體系建構模式，便成為行政法學中法學式方法論建構的藍本。然而，這種方法論之區隔，並非絕對。至上一世紀末，行政法學界對於體系固定僵化，無法因應來自體系內外挑戰的不耐，終至引爆新一波的體系改革呼籲。行政任務的多元，全球化（歐盟化）之需求，來自鄰接學科（例如行政學或社會學）的對話邀約，以及對於「對照領域（Referenzgebiet）」的關切，均形成行政法總論重新建構的動力或新的途徑。

　　台灣當代行政法體系，難脫德意志的身影。其中作為法學式方法論之顛峰，奧圖‧麥耶（Otto Mayer，1846-1924）的影響，無法被抹滅。他在方法論上取法民法的體系編成方法，抽象化地建構總論體系；但是在個別概念上，卻亟欲擺脫民法的羈絆（例如意思表示或契約等）。他自言，行政法學應該是一個與它的年長姊妹（民法與刑法等）同樣重要的法律學門，它應該是國家行政「自身所擁有（eigenthümlich）」法律制度的體系。他的史特拉斯堡經驗，給了他日後體系建構的滋養。1886年，他出版「法國行政法理論（Theorie des französischen Verwaltungsrechts）」一書，算是德意志行政法體系建構之試金石。法國行政法學中的概念與體系是否充分與妥當，正反評價兩極。而麥耶得自法國行政法學上的靈感與啟示，在德意志行政法學上建構的概念、制度或體系，多少來自其有意的重新雕塑。其中，行政處分（Verwaltungsakt）的構造，充滿了他自己（參照司法裁判）的創意與想像。同時以行政處分作為一個嚴格的制度觸媒，用以啟動行政執行與行政救濟。戰後行政程序法的定義條款，便成為行政法總論的核心。對於繼受制度的台灣，影響更鉅。他自判決確定力得之的靈感，建構了一套以官權自我權威正當性作為前提之行政處分公定力或存續力的法體系。這樣的行政處分構造深入影響將其繼受之國度，但這些繼受國將之本國化調適的努力，卻見輕緩之別。以日本為例，行政處分公定力或存續力的制度轉而以訴訟法理論（撤銷訴訟專屬管轄理論）加以理解，嘗試擺脫這種官權權威理論。而在台灣，則跳過在地內化的嘗試，直接再次「篩選」汲取德國戰後的制度建構養分，轉而「看似」以信賴保護或法安定性理論進行行政處分存續力結構的鋪排。然而，行政程序法的實踐經驗顯示，這個華麗裝飾的概念法學產物，其實還是回到官權權威最原始粗糙的操作。台灣行政處分的構造，也應該開始思考與感受它的「對照領域（Referenzgebiet）」給予回饋的強烈力道，反思單純地進行法學式方法論之建構，可能出現的瓶頸。