中國政府績效評估30年

序 陳漢宣
地方個案綜合研究專題
城區政府電子績效管理系統建設研究——以武漢市（石喬）口區政府為例 徐雙敏
地方政府績效評估研究——以上海市M區政府績效評估為例 顧麗梅
第三方政府績效評價的實踐探索與理論思考——甘肅模式的解析 包國憲 董靜 郎玫 王浩權 周雲飛 何文盛
杭州市政府績效評估模式研究 胡稅根
基于人的價值創造的績效管理模式——南通市地稅局績效管理案例分析 吳江 張麗紅
南通市政府績效評估案例研究 劉旭濤
浦東新區政府績效評估回顧與前瞻 朱春奎
鄉鎮政府目標責任考核︰背景、實施狀況及其影響——西部某省Y鄉的案例研究 吳建南 閻波 劉佳
政府績效評估︰Z省C市個案研究 周志忍
西安市L區政府實施目標責任考核的案例研究 常永華
評估指標研究專題
廣東縣級政府績效綜合評價指標體系的構建 王玉明
落實科學發展觀︰廣東省政績考核辦法述評 黃啟樂 李綏州
穗深兩市政府整體績效評價指標體系研究 鄭方輝 張文方
我國縣級地方政府績效評估體系構建與實際測試研究 範柏乃 段忠賢
鎮級黨政整體績效考評的實踐與完善——以廣州Z市為例 李文彬
評估主體研究專題
“思明模式”中的評估主體多元優化 卓越 楊道四
萬人評議政府的政治理性和技術理性——以珠海市為例 倪星 付景濤
績效評估專論
財政支出績效評價︰動因、過程、影響與挑戰——廣州市財政支出績效評價案例 馬駿 吳少龍
政府績效合同的設計與實施︰交易費用理論的視角——來自廣東省揭陽市的調研 陳天祥
《中國義務教育績效指標及評價報告》案例 馬國賢 任曉輝
執法部門實行績效管理之探討——以台灣警政部門 經驗為例 蘇偉業

政府部門的績效評估一直是現代公共管理的前沿課題，並始終貫穿于公共行政實踐和理論發展的整個歷史進程之中。在行政學初誕之際，威爾遜便指出，行政學的目標和任務之一，就是要弄清政府怎樣才能以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成其職能。此後，泰勒、韋伯、法約爾、古利克等學者閃耀的思想庫中也多次可見行政效率的提高與改良對于政府管理的重要意義。而真正意義上的政府管理中的績效評估實踐，始自20世紀40年代由美國胡佛委員會推動的美國績效預算制度改革。伴隨20世紀70年代新公共管理運動浪潮，以企業家精神去改革政府的理念把政府績效評估活動推向了全世界。

中國的政府績效評估起步較晚，現代意義上的政府績效評估始于20世紀90年代中期，而中國的政府績效評估實踐與研究卻呈現出一股驍勇的後發追趕之勢。究其因，行政效率效能的改善一直是改革開放以來中國行政體制改革的重要議題，中央政府對行政效率效能的關注因勢利導了各地政府對更高績效的追求和對改善政府治理、加快行政體制改革的主要工具——績效評估的關注。溫家寶總理2008年3月在十一屆全國人大一次會議上做的《政府工作報告》中提出推行“政府績效管理制度”，標志著績效管理和評估研究得到了肯定並產生了積極影響，同時也賦予了學界和實踐界更大的責任。

2008年10月8日至9日，在香港城市大學召開的“中國地方政府績效評估的回顧與前瞻”研討會就是在這一背景下推出的。此次會議主辦機構為香港城市大學公共與社會行政學系，協辦方為中山大學行政管理研究中心暨政治與公共事務管理學院和蘭州大學中國地方政府績效評價中心，全國20多位政府績效評估領域的權威專家、知名學者出席了此會。與會者通過近年來在地方政府績效評估的設計與實踐中的親身參與，或是通過常年不懈的追蹤跟進地方政府績效評估活動，給此次會議帶來了中國政府績效評估這一領域的最新進展和豐碩的實踐成果。這些成果反映了近年來中國地方政府績效評估研究工作的一些突出特點和一些新的走向，具體如下︰

中國地方政府績效評估研究呈現出多層次、廣覆蓋的實證研究特色。多層次指進入研究視野的地方政府個案涵蓋了省/直轄市、市、縣/區、鄉/鎮各個層次的地方政府；廣覆蓋指研究中既有對西部地區如甘肅、陝西、湖北等地績效評估的實證研究，也有對東部地區如上海、福建、浙江的現實觀察，個案既包括了對沿海城市如珠海、廈門的觀察，也包括對內陸地方政府如西安、武漢等地的觀察。

績效評估指標研究作為政府績效評估的研究和基礎成為該領域的研究重點與方向。經會議發言稿整理發現，國內不少學者專門把績效評估指標作為政府績效評估研究的出發點，其他學者或專注于政府績效評估機制的其他方面，但有關政府績效指標的論述仍花費了大量的筆墨。具體研究績效指標的學者如王玉明從“經濟發展、社會管理、公共服務、人民生活、資源環境、行政成本”六個維度對廣東縣級政府績效綜合評價指標體系的構建作出了研究；在近年來，隨著科學發展觀、以人為本、構建和諧社會等施政新理念的提出，有學者如黃啟樂、李綏州以科學發展觀為視角，對廣東省政績考核辦法作出了評價與思考。各地方政府在績效評估指標的設計上往往因地制宜，不盡相同，但其凸顯出的公共行政價值取向在總體上是一致的，即以落實科學發展觀和樹立正確政績觀為指導，以服務型政府為目標，注重國民經濟和社會的可持續發展。

在評估主體上，多元化主體和社會中介組織介入政府績效評估漸成趨勢。第三方評價模式是以公民社會為主體執行政府績效評估事項的評估模式，甘肅省在2004年率先成功嘗試了這一模式，並將評價自身的工作委托給蘭州大學中國地方政府績效評價中心。包國憲教授和他的團隊對“甘肅模式”作出了解析，認為“甘肅模式”以顧客導向為價值取向，以非公有制企業為評價主體，由第三方組織實施，具有現代公共治理特征和架構的第三方評價模式，其實質上是一種公共治理評價，表明了政府與民間的相互關系正趨于成熟；珠海萬人評議政府和廈門“思明模式”也是我國非常具有代表性的兩個評估主體優化的創新模型。

政府績效評估研究逐步呈細化、專門化特征，近年涌現出不少專論成果。具體如︰馬駿、吳少龍研究了財政支出績效評價在地方政府層面的蓬勃發展，並分析了其動因、過程、影響與挑戰；陳天樣從政府績效合同的設計與實施的視角，尋找有效推進政府績效評估的途徑和方法；馬國賢、任曉輝采用案例形式，對中國義務教育績效作出評價；蘇偉業以台灣警政部門的經驗為例，對執法部門實行績效管理作出了探討。

在評估技術手段上，注重定性與定量相結合，廣泛應用現代統計技術和計算機技術。在評估指標體系的形成過程中，都注意將理論研究與實證調查相結合，不同程度地采用了定量分析方法、層次分析法等現代統計方法。武漢市（石喬）口區政府的電子績效管理系統由數據配置管理平台、績效采集輸入平台、數據與得分統計平台、領導匯報演示平台等四個子平台構成。這個系統可以實時反映指標的進展，動態反映責任單位的工作現狀並實時作出評價，還大大優化了責任單位的工作流程。在評估理論和方法上，注重借鑒和吸收西方發達國家成果，如思明區成功借鑒歐盟評估理念和評估框架，構建內部員工評估指標，彌補了思明區評估框架中沒有內部評估主體的缺陷，體現了3600績效評估體系的特色。

關于績效評估實踐中存在的問題，也是不容忽視的︰中央與地方．地方與地方在實施理念上存在偏差；缺乏政策指導和法制保障；評估主體籠統，多內部評估主體，導致監督乏力；評估目的不明確，激勵與約束機制不健全；指標設計主體單一，指標內容不全面、不科學；評估重形式、輕結果，容易走過場……這些問題在今後很長一段時間內仍是影響政府績效評估實施的頑石。

政府績效評估的創新是一個持續的議題，今後的績效評估又該走一條什麼道路，需要解答誰來評估、評估什麼、如何評估這三個基本問題。誰來評估，要解決的是評估主體問題；評估什麼，要解決的是評估對象和客體的定位問題；如何評估，則是解決政府績效評估方法、技術的問題。根據民本政治的要求，今後政府績效評估中公民的主體地位會越來越多地被強調，績效評估將走一條內外結合的主體多元化道路。在評估定位問題上，效率和公平公益之爭一直是各國政府、執政黨績效衡量的左右兩個天平。中國各級政府的行政能力和績效的考量如何定位，是定位于經濟效率還是定位于社會公平抑或其他？在不久前結束的“兩會”上，溫家寶總理在《政府工作報告》中指出，改善民生是經濟發展的根本目的。只有著力保障和改善民生，經濟發展才有持久的動力，社會進步才會有牢固的基礎，國家才能長治久安。這表明中國社會的發展已進入了一個新階段，民生工作已經成為政府工作的重點。今後的政府績效評估應該是落腳于著力保障和改善民生，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義。定性與定量相結合仍是以後地方政府績效評估研究中的主要研究方法，評估指標設計、賦值和權重確定的統計學方法也將是這一領域的關鍵所在。

本書的成功付梓，得到了中山大學、蘭州大學的大力協助，也得益于國內眾學者共同的貢獻和努力。謹致謝意！期待將來會有更多的人士參與到“地方政府績效評估的回顧與前瞻”這一系列論壇中來，也期待學界的不懈努力和美好願望能為中國地方政府績效評估實踐起到一些拋磚引玉的效果。

陳漢宣